П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
29 травня 2019 року 
м. Київ 
 
Справа № 815/4063/15
Провадження № 11-230апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області Саченко Олени Федорівни, реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними, скасування свідоцтва про право власності, визнання протиправним та скасування рішення про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно
за касаційною скаргою  ОСОБА_1  на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2015 року (суддя Левчук О. А.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року (судді Коваль М. П., Домусчі С. Д., Вербицька Н. В.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       Заступник Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради звернувся до суду з позовом до державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області Саченко О. Ф., реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області, третя особа - ОСОБА_1 , про:
- визнання протиправними дій державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Саченко О. Ф. щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна - будинок відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 ;
- скасування свідоцтва про право власності на вказане нерухоме майно 
від 26 січня 2013 року серії НОМЕР_3, індексний номер 154305;
- визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського управління юстиції в Одеській області про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 26 січня 2013 року 
№ 136894 щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на зазначений об`єкт нерухомого майна.
2.       Позов мотивовано тим, що оскаржувані дії та рішення державного реєстратора, а також свідоцтво про право власності є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки реєстрація за ОСОБА_1 права власності на будинок здійснена всупереч вимогам законодавства у зв`язку з відсутністю правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташоване вказане нерухоме майно.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.       Одеський окружний адміністративний суд постановою від 30 жовтня 2015 року позов задовольнив. Визнав неправомірними дії державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Саченко О. Ф. щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна - будинок за адресою: 
АДРЕСА_1 ; скасував свідоцтво про право власності на вказане нерухоме майно 
від 26 січня 2013 року серії НОМЕР_3 , індексний номер 154305; визнав протиправним та скасував рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського управління юстиції в Одеській області про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 26 січня 2013 року № 136894 щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на вказаний об`єкт нерухомого майна.
4.       Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 січня 2016 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2015 року в частині задоволення позову заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради про скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 26 січня 2013 року серії НОМЕР_3 , індексний номер 154305, скасував та закрив провадження у цій частині. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишив без змін.
5.       Судові рішення мотивовано тим, що оскаржуване рішення про реєстрацію за третьою особою права власності на нерухоме майно було прийнято всупереч вимогам Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 
від 22 червня 2011 року № 703, за відсутності державної реєстрації речового права на земельну ділянку, на якій таке майно розташоване, відтак і дії державного реєстратора при прийнятті такого рішення є протиправними, а видане на підставі визнаного протиправним рішення свідоцтво про право власності підлягає скасуванню.
6.       При цьому суд апеляційної інстанції, підтримавши позицію суду першої інстанції в частині оскаржуваних дій та рішення державного реєстратора, дійшов висновку про те, що спір в частині скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки його предметом є спір про право власності на нерухоме майно, участь суб`єкта владних повноважень у такому спорі не змінює його приватноправову природу.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7.       У касаційній скарзі  ОСОБА_1 просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі.
8.       Касатор зазначає, зокрема, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки фактично стосується набутого ним права власності на нерухоме майно, відтак має бути розглянутий за правилами цивільного судочинства.
9.       У зв`язку із цим  ОСОБА_1 вважає, що при розгляді справи суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування їх рішень.
 
Позиція інших учасників справи
10.  Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
 
Рух касаційної скарги
11.  Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 18 лютого 2016 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
12.  15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) викладено в новій редакції.
13.  Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII«Перехідні положення» КАС визначено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14.  Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою 
від 20 лютого 2019 року прийняв цю справу до провадження, а ухвалою 
від 05 березня 2019 року призначив її до розгляду, а також відмовив у задоволенні клопотання про зупинення оскаржуваних судових рішень.
15.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 06 березня 2019 року справу за позовом заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
 
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16.  Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області 25 січня 2013 року отримано заяву про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, яку подав ОСОБА_1 для проведення державної реєстрації права власності, форма власності - приватна, на будинок відпочинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 . 
17.  Розглянувши цю заяву та документи, подані для проведення державної реєстрації прав, державним реєстратором прав на нерухоме майно реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області прийнято рішення від 26 січня 2013 року № 136894 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та проведено державну реєстрацію права власності на будинок відпочинку за ОСОБА_1 
18.  На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 26 січня 2013 року видано свідоцтво про право власності серії НОМЕР_3 , індексний номер 154305, на зазначене нерухоме майно.
19.  Вважаючи, що вказані дії та рішення, а також видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно є такими, що суперечать вимогам законодавства, посилаючись на те, що реєстрація права власності на нерухоме майно за третьою особою здійснена без правовстановлюючого документу на земельну ділянку, з метою захисту інтересів Затоківської селищної ради як власника земельної ділянки, на якій розташований зареєстрований будинок, позивач оскаржив до суду вказані дії та рішення державного реєстратора, а також видане на його підставі свідоцтво про право власності на нерухоме майно.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування
20.  Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із цим позовом, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21.  За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
22.  Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23.  Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
24.  Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
25.  Також статтею 6 КАС (стаття 5 КАС у чинній редакції) визначено право на звернення до суду органів в інтересах інших осіб/органів. 
26.  Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, а також органів, яким законом надане право на представництво інтересів інших осіб, з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27.  У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції та відповідно не повинен вирішуватися адміністративним судом.
28.   При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і такі управлінські функції суб`єкт здійснює саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
29.  Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
30.  Відповідно до статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
31.  Статтею 16 Закону України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначено, що державна реєстрація прав проводиться на підставі заяви власника, іншого правонабувача, сторони правочину, за яким виникло право, уповноваженої ними особи або державного кадастрового реєстратора у випадках, передбачених цим Законом.
32.  З наведеного можна зробити висновок, що правовідносини у сфері державної реєстрації виникають виключно між суб`єктом звернення за вчиненням реєстраційних дій як власником або володільцем майна та державним реєстратором як суб`єктом, уповноваженим на здійснення реєстраційних дій. При цьому правовідносини, які виникають між цими суб`єктами, носять публічний характер, оскільки мають на меті підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно.
33.  Разом з тим, якщо внаслідок посвідчення набуття, переходу або припинення речового права особою шляхом вчинення певних реєстраційних дій на майно порушуються права та/або інтереси інших осіб публічного або приватного права, то правовідносини втрачають публічний характер.
34.  Оскільки метою оскарження реєстраційних дій особою, яка вважає, що вчиненими стосовно власника або володільця майна реєстраційними діями порушено її права та/або інтереси, є припинення такого набутого речового права, то спір набуває приватноправового характеру.
35.  Відповідно до положень статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК, у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом, якщо не зазначено інше) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
36.  Згідно з частиною першою статті 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
37.  Статтею 30 ЦПК визначено, що сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.
38.  Аналогічні норми закріплені у статтях 4, 19 та 42 ЦПК у чинній редакції.
39.  Метою звернення із цим позовом в інтересах органу місцевого самоврядування прокурор зазначив захист порушених інтересів територіальної громади у сфері земельних відносин, оскільки, на думку позивача, реєстрація за третьою особою нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, яка у встановленому законом порядку третій особі не передавалась, та набуття такого майна у власність у зв`язку з отриманням відповідного свідоцтва про право власності, свідчить про порушення інтересів Затоківської селищної ради як власника такої земельної ділянки.
40.  Крім того, як убачається із позовної заяви та матеріалів справи, для реєстрації права власності на будинок відпочинку ОСОБА_1 подано, зокрема, державний акт на право постійного користування землею серії НОМЕР_5 , виданого Товариству любителів спортивного рибальства «Сонячний» Причал № 79, членом якого є ОСОБА_1 
41.  Розгляд судом питання щодо скасування реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна матиме вплив також на права та інтереси Товариства любителів спортивного рибальства «Сонячний» Причал № 79 як користувача земельної ділянки, на якій розміщене спірне нерухоме майно.
42.  Таким чином, спір у цій справі має приватноправовий характер, як такий, що фактично спрямований на припинення речового права ОСОБА_1 на нерухоме майно.
 
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
43.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій державного реєстратора щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна, визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав на нерухоме майно є публічно-правовим.
44.  Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах (зокрема, постанови 
від 04 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17, від 29 січня 2019 року у справі № 813/1321/17, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а). 
45.  У вказаних судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про скасування дій та рішення про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно за іншою особою є приватноправовим та залежно від суб`єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного або господарського судочинства.
46.  Отже, доводи касатора щодо неналежності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду у суді касаційної інстанції.
47.  Судове рішення в частині закриття провадження щодо позовної вимоги про скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно касатором оскаржене не було, а тому в силу приписів частини першої статті 341 КАС (у чинній редакції) Великою Палатою Верховного Суду не переглядається.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
48.  Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій частково підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
49.  Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
50.  За правилами частини першої статті 354 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
51.  Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в частині позовних вимог про визнання протиправними дій державного реєстратора щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна, визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, а провадження у справі - закриттю.
52.  У частині позовних вимог про скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно рішення суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
53.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС (у чинній редакції) якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
54.  Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 19, 345, 349, 354 356, 359 КАС (у чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2016 року скасувати в частині позовних вимог про визнання протиправними дій державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Саченко Олени Федорівни щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна: будинок відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 ; визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського управління юстиції в Одеській області про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 26 січня 2013 року № 136894 щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на зазначений об`єкт нерухомого майна.
3. Провадження у справі за позовом заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області Саченко Олени Федорівни, реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними, скасування свідоцтва про право власності, визнання протиправним та скасування рішення про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно в цій частині позовних вимог закрити.
4. У решті ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду 
від 26 січня 2016 року залишити без змін.
5. Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | | О. Б. Прокопенко
| Ю. Л. Власов | | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | | О. Г. Яновська