ПОСТАНОВА
Іменем України

06 березня 2019 року 
Київ
справа № 813/3059/16
провадження № К/9901/21606/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Публічного акціонерного товариства «Львівобленерго» про визнання протиправними дій щодо відмови надати публічну інформацію, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 27 квітня 2017 року у складі колегії суддів: Макарика В. Я. (головуючий), Большакової О. О., Коваля Р. Й.
І. Суть спору
1.          У вересні 2016 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства «Львівобленерго» (надалі також ПАТ «Львівобленерго», відповідач), у якому просив:
1.1.          визнати протиправними дії ПАТ «Львівобленерго» щодо відмови надати публічну інформацію, відповідно до листів від 26 серпня 2016 року № 132-4909 та від 8 вересня 2016 року № 132-5156;
1.2.          зобов'язати відповідача задовольнити запит позивача від 16 серпня 2016 року шляхом надання інформації.
2.           В обґрунтування своїх вимог позивач указує на протиправність відмови відповідача надати відповідь на його запити про надання публічної інформації від 16 серпня 2016 року та від 1 вересня 2016 року. 
3.          У судовому засіданні в суді першої інстанції 30 листопада 2016 року позивач відмовився від вимоги про зобов'язання ПАТ «Львівобленерго» надати йому запитувану публічну інформацію. Відмова від цієї позовної вимоги прийнята судом.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4.            16 серпня 2016 року позивач надіслав відповідачу письмовий запит про надання публічної інформації, в якому просив: 
1)           вказати, яка напруга подається у спірну лінію електропередач та розміри охоронної зони;
2)           коли і на підставі яких документів прийнято рішення про проведення повітряної лінії електропередач через земельну ділянку по АДРЕСА_1, до споруд по АДРЕСА_2;
3)           пояснити, чому проведено додаткову лінію електропередач з чужої вулиці, враховуючи можливість електропостачання з будинку по АДРЕСА_2;
4)           чому не враховано те, що земельна ділянка не належала заявнику, а її використання в його інтересах повністю унеможливлює її використання за цільовим призначенням законним власником;
5)           чому не враховано відсутності згоди власника ділянки, через яку проклали повітряну лінію електропередач.
5.           ПАТ «Львівобленерго» листом від 26 серпня 2016 року № 132-4909 повідомило, що відповідач є розпорядником публічної інформації лише щодо умов постачання електричної енергії та цін на неї. Відповідач зазначив, що запитувана позивачем інформація про конкретний елемент електричної мережі, зокрема, про конкретну повітряну лінію, її технічні характеристики, охоронну зону та встановлені в ній обмеження, не відноситься до публічної інформації. Тому, відмовив позивачу в наданні такої інформації на його запит.
6.            1 вересня 2016 року позивач надіслав відповідачу повторний запит про надання вказаної публічної інформації. 
7.           ПАТ «Львівобленерго» листом від 8 вересня 2016 року № 132-4909 повторно відмовило у наданні такої інформації з підстав не віднесення її до публічної.
8.           При цьому запитувана позивачем інформація надана йому у відповіді на адвокатський запит ОСОБА_5 від 17 листопада 2016 року відповідно до статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9.           Львівський окружний адміністративний суд постановою від 28 грудня 2016 року адміністративний позов задовольнив: визнав протиправними дії ПАТ «Львівобленерго» щодо відмови надати ОСОБА_1 публічну інформацію відповідно до листа від 26 серпня 2016 року № 132-4909 та листа від 8 вересня 2016 року № 132-5156; вирішив питання щодо розподілу судових витрат та повернення надміру сплаченого судового збору.
10.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач як природна монополія є розпорядником публічної інформації лише щодо умов постачання електричної енергії та цін на неї, а тому правомірно відмовив у наданні запитуваної позивачем інформації. Проте, всупереч вимогам добросовісності та розсудливості, ПАТ «Львівобленерго» не роз'яснило позивачу можливість розгляду його звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян» та відповідно не розглянуло його запит згідно з нормами вказаного Закону. До того ж, за висновком суду першої інстанції, відповідач порушив строк надання відповіді на запит про отримання публічної інстанції.
11.          Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 квітня 2017 року скасував постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2016 року та прийняв нову, якою в позові відмовив.
12.           Таке своє рішення Львівський апеляційний адміністративний суд обґрунтував тим, що запитувана позивачем інформація не є публічною. ПАТ «Львівобленерго» є розпорядником інформації тільки стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, про що позивачу було надано відповідь. 
ІV. Провадження у суді касаційної інстанції 
13.                     У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та ухвалити рішення про задоволення позову.
14.           Свою касаційну скаргу мотивує тим, що апеляційний суд, приймаючи рішення про відмову в позові, не спростував висновків суду першої інстанції та не зробив жодних своїх висновків щодо застосування або не застосування певних норм матеріального права. 
15.          Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Нормативне врегулювання 
16.           Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.          Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
18.          Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону від 2 жовтня 1992 року №  2657-XII «Про інформацію» право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
19.          За приписами статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
20.          За змістом частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках:
1)           розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2)           інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3)           особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4)           не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
21.           Згідно з пунктом 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
22.          Відповідно до статті 20 Закону № 2939-VІ розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.
Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.
У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
23.          Поряд із цим, статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР). Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону.
24.          Так, за приписами статті 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
25.          Своєю чергою, за приписами статті 2 Закону № 2939-VІ цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
VІ. Оцінка Верховного Суду
26.           З викладеного висновується, що Закон № 2939-VІ регламентує чітку послідовність дій розпорядника інформації у разі одержання запиту, який не відповідає вимогам закону.
27.           Однак, зважаючи на наведене нормативне врегулювання, одержавши запит на інформацію, поданий згідно із Законом № 2939-VІ, який за своїм змістом є зверненням у розумінні Закону № 393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п'ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом № 393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п'ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону № 393/96-ВР. 
28.           У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VІ, за своїм змістом поєднує предмет регулювання Закону № 393/96-ВР та Закону № 2939-VІ, то такий «запит-звернення» повинен розглядатися у відповідних частинах у строк та порядок, передбачені відповідними законами. При цьому розпорядник у п'ятиденний строк повинен відповісти по суті запиту, а також повідомити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно із Законом № 393/96-ВР.
29.           Як уже зазначено, відповідач, як природна монополія, є розпорядником публічної інформації лише щодо умов постачання електричної енергії та цін на неї.
30.          Своєю чергою, зважаючи на зміст запитів ОСОБА_1 від 16 серпня 2016 року  та від 1 вересня 2016 року, запитувана ним інформація за своєю природою не  є  публічною та не може бути надана в порядку, передбаченому Законом №  2939-VІ, а тому ПАТ  «Львівобленерго» цілком обґрунтовано відмовило в її наданні.
31.          Як правильно зазначив суд першої інстанції, запит позивача від 16 серпня 2016 року про надання публічної інформації фактично є зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із Законом № 393/96-ВР.
32.          Однак, усупереч вимогам добросовісності і розсудливості, які в силу статті 2 КАС України є одними з критеріїв оцінки в порядку судового контролю адміністративним судом, ПАТ «Львівобленерго» не роз'яснило позивачу можливості розгляду його звернення відповідно до Закону №  393/96-ВР і, відповідно, не розглянуло його запит згідно з нормами цього Закону.
33.          Також знайшли своє підтвердження висновки суду першої інстанції щодо протиправності дій ПАТ «Львівобленерго» під час розгляду запиту позивача в аспекті дотримання визначених статтею 20 Закону №  2939-VІ строків розгляду запитів на інформацію.
34.          Так, запит ОСОБА_1 від 16 серпня 2016 року про надання публічної інформації надійшов на адресу ПАТ «Львівобленерго» 18 серпня 2016 року. 20, 21 серпня 2016 року є вихідними, а 24 серпня 2016 року - святковий день. Отже, кінцевим терміном надання відповіді (повідомлення про продовження строку розгляду запиту) є 26 серпня 2016 року. Натомість відповідь, датовану 26 серпня 2016 року, відповідач здав на пошту лише 29 серпня 2016 року.
35.          За таких обставин висновок суду першої інстанції щодо протиправності дій відповідача під час розгляду запитів ОСОБА_1 є правильним.
36.          Водночас слід звернути увагу не те, що відповідач не заперечував права позивача на отримання запитуваної інформації й зауважував на обранні позивачем неправильного способу звернення за її отриманням, а також у подальшому надав цю інформацію у відповіді на адвокатський запит. Однак, ОСОБА_1 відмовився від позовної вимоги щодо надання цієї інформації.
VІІ.          Висновки 
37.          За такого правового врегулювання та обставин справи Львівський окружний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позову, а Львівський апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, скасовував судове рішення, яке відповідає закону.
38.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 3, 260, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.          Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року у справі № 813/3059/16 скасувати.
3.          Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2016 року у справі № 813/3059/16 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус
                                                                                                                                 
                                                                                                    Т. Г. Стрелець