П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
10 квітня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 161/13749/15-ц
Провадження № 11-1099апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаЗолотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С ., Лобойка Л. М ., Лященко Н . П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області (далі - Заступник прокурора області) на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (судді Матковська З. М., Затолочний В. С., Шавель Р. М.) у справі № 161/13749/15-ц (876/9713/16) за позовом прокурора міста Луцька (далі - Прокурор) до виконавчого комітету Луцької міської ради (далі - Виконком), за участю ОСОБА_4 , про визнання незаконними і скасування рішень та
ВСТАНОВИЛА:
Луцький міськрайонний суд Волинської області рішенням від 12 квітня 2002 року задовольнив заяву Прокурора: визнав незаконними і скасував рішення Виконкому від 31 липня 2001 року № 428 та № 429 про погодження ОСОБА_4 місця розташування житлового будинку, господарських будівель і споруд на земельній ділянці загальною площею 0,10 га на АДРЕСА_1 за рахунок земель міськземфонду та затвердження проекту відведення земельної ділянки.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 червня 2017 року скасував рішення Луцького міськрайонного суду Волинської області від 12 квітня 2002 року, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Заступник прокурора області подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що заява Прокурора подавалася в порядку, передбаченому главою 31-В Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) від 18 липня 1963 року, та розглядалася судом до набрання чинності КАС України, тобто до 01 вересня 2005 року, тому подальший розгляд цієї справи повинен здійснюватися за правилами адміністративного судочинства. На думку скаржника, у суду апеляційної інстанції не було підстав для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС України. Крім того, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції безпідставно не взяв до уваги докази щодо обізнаності ОСОБА_4 про існування рішення Луцького міськрайонного суду Волинської області від 12 квітня 2002 року та, відповідно, можливості своєчасного оскарження рішення суду першої інстанції й необґрунтовано відмовив прокурору у задоволенні клопотання про закриття апеляційного провадження як помилково відкритого. 
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 08 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 вересня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Заперечення (відзиви) на касаційну скаргу учасники справи не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суд апеляційної інстанції встановив, що в провадженні Луцького міськрайонного суду Волинської області перебувала цивільна справа № 2-61/2002 за заявою Прокурора про визнання незаконними й скасування рішень Виконкому від 31 липня 2001 року: 
- № 428 - про погодження ОСОБА_4 місця розташування житлового будинку, господарських будівель і споруд на земельній ділянці загальною площею 0,10 га на АДРЕСА_1 за рахунок земель міськземфонду; 
- № 429 - про затвердження ОСОБА_4 проекту відведення вказаної земельної ділянки та надання цієї ділянки у приватну власність.
Справа розглядалася судом першої інстанції у порядку глави 31-В ЦПК України від 18 липня 1963 року.  ОСОБА_4 у розгляді справи участі не брав.
У 2011 році справа № 2-61/2002 була знищена у зв`язку із закінченням строку зберігання. В архіві суду першої інстанції зберігається лише оригінал рішення Луцького міськрайонного суду Волинської області від 12 квітня 2002 року. 
14 серпня 2015 року ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу на рішення Луцького міськрайонного суду Волинської областівід 12 квітня 2002 року.
Рішенням від 17 грудня 2015 року Луцький міськрайонний суд Волинської області частково відновив втрачене судове провадження № 2-61/2002.
Задовольняючи позовні вимоги Прокурора, суд першої інстанції дійшов висновку, що, прийнявши рішення від 31 липня 2001 року № 428 і № 429, Виконком перевищив свої повноваження, оскільки надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності чи користуванні іншої особи, проводиться лише після вилучення (викупу) цієї ділянки в порядку, передбаченому статтями 31, 32 Земельного кодексу України, за згодою власників землі та землекористувачів на підставі рішення ради. Проте Центр дозвілля і відпочинку ім. 900-річчя міста Луцька, який користується земельною ділянкою загальною площею 19,34 га, згоди на вилучення частини цієї ділянки, що відведена для будівництва житлового будинку ОСОБА_4 , не надавав. 
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що оскаржувані прокурором рішення Виконкому фактично реалізовані, оскільки у 2009 році ОСОБА_4 отримав державний акт на право власності на земельну ділянку, а в подальшому ця ділянка перейшла у власність ОСОБА_5 на підставі договору дарування від 02 серпня 2011 року. Беручи до уваги те, що Центр дозвілля та відпочинку ім. 900-річчя міста Луцька згоди на вилучення частини земельної ділянки не надавав і власником земельної ділянки площею 0,10 га є інша особа, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність спору про право цивільне та роз`яснив, що справа підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.
Також апеляційний суд відхилив клопотання прокурора про закриття апеляційного провадження у справі як помилково відкритого у зв`язку із пропуском строку на апеляційне оскарження, оскільки ОСОБА_4 не брав участі у розгляді справи в суді першої інстанції, а суд не вправі, поновивши строк на апеляційне провадження та відкривши апеляційне провадження, знову повторно досліджувати питання поновлення строку з інших підстав та закривати апеляційне провадження як помилково відкрите.
Вирішуючи питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як установлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, Прокурор звернувся до суду із заявою про визнання незаконними та скасування рішень Виконкому, якими ОСОБА_4 спершу погоджено місце розташування житлового будинку (рішення № 428), а потім затверджено проект відведення земельної ділянки та надано цю ділянку у приватну власність (рішення № 429).
На підставі рішення Виконкому № 429 ОСОБА_4 26 серпня 2009 року видано державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку площею 0,10 га, що розташована на АДРЕСА_1 .
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 08 травня 2015 року № 37278405 власником земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 , що розташована на АДРЕСА_1 , є ОСОБА_5 на підставі договору дарування від 02 серпня 2011 року № 753.
Проте у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Отже, прийняті Виконкомом рішення про передачу ОСОБА_4 у власність земельної ділянки є ненормативними актами суб`єкта владних повноважень, які вичерпали свою дію унаслідок їх виконання. В такому випадку захист порушеного права залежно від суб`єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства.
Крім того, оскількиправо власності на земельну ділянку, власником якої був ОСОБА_4 , перейшло на підставі договору дарування від 26 серпня 2009 року до іншої фізичної особи, то цей спір не може бути вирішено в порядку адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності відповідно до цивільно-правових угод.
На підставі частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття судом оскаржуваного рішення) суди розглядають у порядкуцивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного, на думку Прокурора, права користування земельною ділянкою, власником якої був ОСОБА_4 , а з 2011 року є інша фізична особа, що випливає із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року та від 03 жовтня 2018 року у справах № 761/33504/14-а, № 802/950/17-а та № 2-а-299/10 відповідно.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
 
Судді:                               Н. О. Антонюк                                                        Н. П. Лященко
                                        С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
                                        В. В. Британчук                                                     Л. І. Рогач
                                        Д. А. Гудима                                                                       І. В. Саприкіна
                                        В. І.  Данішевська                                                  О. М. Ситнік
                                        О. Р. Кібенко                                                                      О. С.  Ткачук 
                                        В. С.  Князєв                                                            В. Ю.  Уркевич 
                                               Л. М. Лобойко                                                       О. Г. Яновська