П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 1527/14472/12 (К/9901/6113/18) 
Провадження № 11-1456апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача  Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н .  П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Суворовського районного суду міста Одеси (суддя Мунтян О. О.) від 29 листопада 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Федусик А. Г., судді: Димерлій О. О., Зуєва Л. Є.) від 04 березня 2015 року у справі за позовом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2012 року Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до Суворовського районного суду міста Одеси з адміністративним позовом, у якому просила зобов`язати ОСОБА_2 знести самочинне будівництво, а саме влаштовану комору площею 2,0 кв. м на 2,5 кв. м між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку АДРЕСА_2, та привести до попереднього стану місце загального користування. 
Постановою Суворовського районного суду міста Одеси від 29 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2015 року, позов задоволено.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, 27 березня 2015 року ОСОБА_2 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Суворовського районного суду міста Одеси від 29 листопада 2012 року і ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2015 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування касаційної скарги, серед іншого, зазначає, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 березня 2015 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі ОСОБА_2 , серед іншого, посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки спірні правовідносини слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
ОСОБА_2 зареєстрована та проживає у квартирі за АДРЕСА_2 та є її співвласницею на підставі Свідоцтва про право власності на житло НОМЕР_1 , виданого 06 травня 1995 року.
Відповідно до доповідної записки виконуючого обов`язків директора КП «ЖКС «Північний» від 10 серпня 2012 року № 1707 убачається, що на території КП «ЖКС «Північний» Суворовського району м. Одеси ОСОБА_2 самочинно здійснено дії з реконструкції місця загального користування (сходову клітину між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку за №  АДРЕСА_2 ) шляхом облаштуванням комори площею 2,0 кв. м. на 2,5 кв. м.
Актом Одеської міської ради про встановлення факту самочинного будівництва (реконструкції) об`єктів від 19 липня 2012 року № 65 встановлено, що ОСОБА_2 самочинно без отримання відповідних дозволів здійснено дії з реконструкції місця загального користування, а саме сходової клітини між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку, розташованого на АДРЕСА_2 , з облаштуванням комори площею 2,0 кв. м. на 2,5 кв. м. Зазначені обставини також підтверджуються фото фіксацією та планом схемою самовільної реконструкції.
19 липня 2012 року ОСОБА_2 вручено припис КП «ЖКС Північний» № 65, яким їй запропоновано надати дозвільні документи щодо проведення зазначених вище дії, а у разі їх відсутності - зобов`язано привести об`єкт самочинного будівництва у відповідність згідно до технічної документації КП «ОМБТІ та РОН».
У зв`язку з тим, що вимоги припису щодо надання відповідної документації або демонтування самовільно облаштованого приміщення ОСОБА_2 не виконано, 20 липня 2012 року відносно неї складено протокол № 65 про адміністративне правопорушення, передбаченого ст. 150 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі - КУпАП), а саме: порушення правил користування житловими будинками, самовільна реконструкція місця загального користування - сходової клітини між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку, розташованого на АДРЕСА_2 , з облаштуванням комори площею 2,0 кв. м. на 2,5 кв. м. При цьому, з пояснень ОСОБА_2 , викладених у вказаному протоколі, вбачається, що факт проведення самовільної реконструкції місця загального користування нею не заперечується. Причиною реконструкції цього приміщення відповідачка зазначає недостатність місця для зберігання особистих речей у власній квартирі.
23 серпня 2012 року Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради винесла розпорядження № 490 «Про проведення об`єкту самочинної реконструкції приміщення загального користування за адресою: АДРЕСА_2 у відповідність до технічної документації», яким зобов`язала ОСОБА_2 у 
10-денний термін привести до первісного стану сходову клітину між восьмим та дев`ятим поверхами зазначеного багатоквартирного будинку.
Оскільки у визначений термін ОСОБА_2 не було виконано вимоги вказаного розпорядження, позивач звернувся до суду із цим адміністративним позовом. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Ухвалюючи судові рішення, які є предметом цього касаційного розгляду, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що даний спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. 
Велика Палата Верховного Суду погоджується з такою позицією, викладеною в оспорюваних судових рішеннях, з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
За змістом п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Відповідно до ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради, як орган місцевого самоврядування, правомочна розглядати та вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до її відання.
У статті 30 згаданого Закону передбачено, зокрема, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
Згідно із ч. 2 та 3 ст. 41 Закону № 280/97-ВР районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.
Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 25 грудня 2009 року № 1308 затверджено Порядок взаємодії виконавчих органів міської ради та комунальних підприємств з вирішення питань, пов`язаних із самочинним будівництвом у м. Одесі. Зокрема,  п. 2.7, 2.8 та 2.9 цього рішення передбачено, що районна адміністрація протягом 5-ти робочих днів з дня отримання документів щодо виявлення самочинного будівництва видає розпорядження про необхідність припинення робіт та приведення об`єкта будівництва у відповідність до технічної документації у встановлений строк, про що повідомляє особу, яка здійснює самочинне будівництво, та територіальний орган Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області.
У разі невиконання цього розпорядження районна адміністрація у встановлений в ньому термін в залежності від виду виявленого об`єкта самочинного будівництва, а також особливостей його здійснення зобов`язана протягом 10-ти робочих днів звернутися до суду з відповідним позовом або направити таку інформацію до юридичного департаменту Одеської міської ради або до управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
Районні адміністрації Одеської міської ради та управління архітектури та містобудування Одеської міської ради звертаються з відповідними позовами до суду при: проведенні внутрішньої реконструкції квартир та нежилих приміщень у багатоквартирних будинках, реконструкції приміщень з прибудовою балконів від другого поверху та вище, облаштування огорож, встановлення металевих гаражів без відповідних дозвільних документів, при проведенні будівництва або реконструкції будівель (жилих або нежилих), що здійснюється на земельних ділянках, наданих (переданих) юридичним або фізичним особам у встановленому законом порядку.
У справі, що розглядається, Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася із позовом про зобов`язання відповідачки демонтувати самочинно збудований об`єкт у зв`язку з невиконанням нею у добровільному порядку розпорядження позивача від 23 серпня 2012 року № 490 «Про проведення об`єкту самочинної реконструкції приміщення загального користування за адресою: АДРЕСА_2 у відповідність до технічної документації». 
Отже, спірні правовідносини обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом № 280/97-ВР делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 14-48цс18, від 11 квітня 2018 року у справі № 11-96апп18 та від 15 травня 2018 року у справі № 11-346апп18.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинної реконструкції об`єкта містобудування.
Разом з цим, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що право власності на зазначений збудований об`єкт станом на момент винесення розпорядження від 23 серпня 2012 року № 490 та на сьогоднішній день ОСОБА_2 не оформлено, а тому у цій справі відсутні приватноправові відносини.
Таким чином, доводи ОСОБА_2 , що правовідносини щодо реконструкції житла або місця загального користування регулюються нормами цивільного і житлового законодавства України, а тому не є публічно-правовими і носять приватноправовий характер, у зв`язку з чим мають розглядатися виключно в порядку цивільного судочинства, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними та необґрунтованими.
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при вирішенні спору по суті, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Статтею 5 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII) передбачено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема, розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів.
Згідно зі ст. 7 Закону № 2780-ХІІ державне регулювання у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Відповідно до ст. 18 Закону № 2780-XII будівництво об`єктів містобудування незалежно від форм власності здійснюється з дозволу відповідних Рад.
Положеннями ст. 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальним ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених пунктів.
Крім того, згідно вимог п. 1.10 рішення Одеської міської ради від 17 квітня 2011 року № 2153, яким затверджено Положення про порядок реконструкції вбудованих, прибудованих приміщень в м. Одесі, учасники містобудівної діяльності несуть відповідальність за порушення, які були допущені при реконструкції вбудованих, вбудовано-прибудованих та прибудованих приміщень, згідно діючого законодавства України.
Як вірно установлено судами попередніх інстанцій, під час проведення ОСОБА_2 самочинної реконструкції місця загального користування (сходової клітини між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку за АДРЕСА_2 ) шляхом облаштуванням комори площею 2,0 кв. м. на 2,5 кв. м., у неї були відсутні будь-які дозвільні документи на проведення такої реконструкції. При цьому, факт самочинної реконструкції зазначеного місця загального користування не заперечується і самою відповідачкою, що підтверджується її поясненнями у протоколі від 20 липня 2012 року № 65 про адміністративне правопорушення.
За положеннями ч. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються  самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Згідно до ч. 7 ст. 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил, суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим, або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням об`єкта нерухомості до попереднього стану.
Отже, враховуючи вказане вище, Велика Палата Верховного Суду вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог щодо зобов`язання ОСОБА_2 за власний рахунок привести об`єкт самочинного будівництва: реконструйоване місце загального користування, а саме сходову клітину між восьмим та дев`ятим поверхами багатоквартирного будинку, розташованого на АДРЕСА_2 , до попереднього стану згідно до технічної документації, зареєстрованої КП «ОМБТІ та РОН».
Виходячи із наведеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними й обґрунтованими та не підлягають скасуванню з огляду на правильне застосування судами норм матеріального й процесуального права.
Відповідно до п .1 ч. 1 ст. 349,ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, постанову Суворовського районного суду міста Одеси від 29 листопада 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                     І. В. Саприкіна
Судді:                                    
Н. О. Антонюк                                                        О. Б. Прокопенко
С. В. Бакуліна                                                         О. Р. Кібенко
Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
В. С. Князєв                                                            В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко                                                        О. Г. Яновська
Н. П. Лященко