П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
            
9 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/611/18
Провадження № 11-747заі18              
                  
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
позивача ОСОБА_3,
представника позивача - ОСОБА_4,
представника відповідача - Пантюхової Людмили Робертівни,
розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2018 року (суддя Олендер І. Я.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 20 грудня 2017 року № 449/2017 «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» (далі - Указ),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Верховного Суду з позовом, у якому заявив вимогу про визнання протиправним та нечинним Указу з підстав його невідповідності положенням статей 9, 19 та 55 Конституції України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 14 листопада 1950 року (далі - Конвенція), статті 19 та пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), статті 19 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VІІІ «Про Вищу раду правосуддя», статті 81 Цивільного кодексу України, статті 16 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-ІV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», статті 17 Закону України від 23 лютого 2003 року № 3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», статті 34 Кримінального процесуального кодексу України, пунктів 7, 10 Указу Президента від 19 лютого 2002 року № 155/2002 «Про порядок організації та здійснення контролю за виконанням указів, розпоряджень і доручень Президента України».
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 8 червня 2018 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд виходив з того, що Президент України, видаючи укази про ліквідацію та утворення судів, не виконував владних управлінських функцій, а реалізовував свої конституційні повноваження щодо визначення судоустрою, тому суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними таких указів Президента України. Невідповідність указів Президента України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що також указує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин, суд керуючись пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відмовив у відкритті провадження та роз'яснив ОСОБА_3, що офіційне тлумачення Конституції України, зокрема в частині повноважень Президента України видавати укази про ліквідацію та утворення судів, як і вирішення питання про їх відповідність закону, відповідність іншого правового акта (їх окремих положень) стосовно обсягу повноважень Президента України нормам Конституції України є повноваженням Конституційного Суду України.
Не погодившись із цим рішенням з підстави порушення судом норм процесуального права та невідповідності висновків суду обставинам справи, ОСОБА_3 подав до ВеликоїПалати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2018 року,а справу направити до суду першої інстанції для розгляду.
Обґрунтовуючи свої вимоги, ОСОБА_3 зазначає, що укази Президента України не віднесені до актів, що є об'єктом виключно судового конституційного контролю. Тому вважає, що суд, відмовивши у відкритті провадження у справі, порушив вимоги статті 170 КАС.
ОСОБА_3 також стверджує, що висновки суду про те, що позивач ставив питання про перевірку Указу на предмет відповідності його статтям 9 та 55 Конституції України, не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки цими нормами він обґрунтовував, яким чином Указ порушує його права. Стверджує, що недотримання вимог законодавчої техніки, що призвело до постановлення рішення про створення юридичної особи публічного права у невизначеному майбутньому не є предметом конституційного судового контролю.
Крім того, скаржник вважає, що суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, відмовивши у відкритті провадження у справі, відмовив йому в доступі до правосуддя для захисту порушених прав. 
У судовому засіданні, яке відбулося в режимі відеоконференції, позивач підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з наведених у ній мотивів. 
Заслухавши доповідь судді, пояснення ОСОБА_3, представників позивача та відповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які б призвели до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої). 
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (пункт 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо поняття порушення права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - підпункту 6 пункту 16^1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, статті 19, частини першої статті 21, пункту 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІІІ; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (пункт 1 Указу) й утворення (пункт 2 Указу) конкретних судів; адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення судів, передбачених в Указі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки ОСОБА_3 не є учасником (суб'єктом) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних судів, передбачених в оскаржуваному Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Стосовно доводів ОСОБА_3 про відмову йому в доступі до правосуддя для захисту порушених прав, то ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі - ліквідованих або створюваних судів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17,                6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначені в апеляційній скарзі міркування і твердження позивача не спростовують правильності правових висновків оскаржуваного рішення. 
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2018 року.
Водночас зазначену ухвалу в частині мотивів відмови у відкритті провадження у справі слід змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Керуючись статтями 243, 250, 266, 315, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.   Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
 
2.   Ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 червня 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в решті цю ухвалу залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                       Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                   Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська