ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2019 року 

м. Київ
справа №461/3261/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12759/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., 
суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Львівської міської ради 
на постанову Галицького районного суду м. Львова від 14.06.2016 (суддя Государський А.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2016 (колегія у складі суддів Шинкар Т.І., Глушко І.В., Большакова О.О.) 
у справі №461/3261/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Мінпродукт Галичини»
до Львівської міської ради 
про визнання незаконною та нечинною ухвали.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У травні 2016 року ТОВ «Мінпродукт Галичини» звернулось до Галицького районного суду м. Львова з позовом до Львівської міської ради про визнання незаконною та нечинною ухвали Львівської міської ради від 21.04.2016 №496 «Про внесення змін до ухвали Львівської міської ради від 05.03.2009 №2452 «Про затвердження Порядку отримання дозволів на встановлення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності».
2.          Постановою Галицького районного суду м. Львова від 14.06.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2016, позов задоволено.
3.          Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 17.05.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2016, забезпечено позов шляхом зупинення дії оскаржуваної ухвали.
4.          26.09.2016 Львівська міська рада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на рішення суду першої та апеляційної інстанції. просить їх скасувати, прийняти нову постанову про відмову в позові.
5.          Ухвалою від 27.09.2016 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6.          Заперечень на касаційну скаргу від ТОВ «Мінпродукт Галичини» не надходило. Інших заяв, клопотань учасники справи також не заявляли.
7.          У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України 31.01.2018 справу переданого на розгляд до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          ТОВ «Мінпродукт Галичини» зареєстровано як юридична особа, одним із видів економічної діяльності якого є діяльність ресторанів, надання послуг харчування, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців.
9.          20.06.2013 Управління архітектури департаменту містобудування львівської міської ради видало ТОВ «Мінпродукт Галичини» паспорт № 266 відкритого літнього майданчика терміном дії до 31.10.2017, що дає право на розміщення відкритого літнього майданчика за адресою: м.Львів, вул.Федорова, 29.
10.          21.04.2016 Львівська міська рада прийняла ухвалу №496 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 05.03.2009 №2452 «Про затвердження Порядку отримання паспортів відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності». Зміни стосуються підстав та порядку здійснення демонтажу літніх майданчиків у м. Львові всіма суб'єктами господарювання. Ухвала прийнята на підставі Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ухвала № 496 від 21.04.2016 є регуляторним актом, але не була оприлюднена у відповідності до вимог ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Проект ухвали не був опублікований в друкованому в друкованому засобі масової інформації Львівської міської ради газеті «Ратуша». Крім того, в порушення зазначеної норми Закону оскаржувана ухвала прийнята без здійснення аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності такої ухвали та оприлюднення її проекту.
12.          Відповідач проти позову заперечував. Порядком отримання дозволів на розміщення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності (затверджений ухвалою Львівської міської ради №2452 від 05.03.2009) визначено мету адміністративної послуги - надання паспорта відкритого літнього майданчика для провадження підприємницької діяльності та призначення адміністративної послуги - реалізація юридичними особами та фізичними особами - підприємцями права встановлення відкритого літнього майданчика для провадження підприємницької діяльності. 
13.          Ухвала Львівської міської ради №2452 від 05.03.2009 є чинною, ніким не оскаржувалася. Оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради № 496 від 21.04.2016 лише вносились зміни до ухвали №2452 від 05.03.2009. Ухвала не приймалась у відповідності до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки дія цього Закону на адміністративні послуги не поширюється. Тому і зміни до вищевказаного Порядку не могли прийматись у відповідності до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14.          Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувана ухвала міської ради спрямована на регулювання адміністративних відносин між органом місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання щодо встановлення літніх майданчиків, тому є регуляторним актом. Таким чином, на спірну ухвалу поширюється дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а не Закону України «Про адміністративні послуги».
15.          Всупереч Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскаржувана Ухвала Львівської міської ради від 21.04.2016 №496 прийнята без здійснення аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності такої ухвали та оприлюднення її проекту.
16.          Окрім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що п.6.3 оскаржуваної Ухвали від 21.04.2016р. №496 містить відсильну норму права, а саме: «У разі невиконання суб'єктом підприємницької діяльності вимоги щодо демонтажу літнього майданчика у добровільному порядку рішення про його примусовий демонтаж приймає комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» за попереднім погодженням з постійною комісією архітектури, містобудування та охорони історичного середовища відповідно до Правил благоустрою м. Львова, затверджених ухвалою міської ради від 21.04.2011 № 376».
Проте Правила не врегульовують порядок демонтажу літніх майданчиків, а лише підпунктом 20.1.24 п.20.1 Правил встановлено, що відповідно до п.44 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» накладаються стягнення, передбачені ст.ст.82, 152 КУпАП за порушення вимог цих Правил, а саме за самочинне встановлення, в тому числі, літніх майданчиків. 
Таким чином, вимоги п.6.3 Ухвали №496 від 21.04.2016 щодо порядку здійснення демонтажу літніх майданчиків не узгоджуються з Правилам благоустрою м. Львова, на які міститься посилання в оскаржуваній Ухвалі, та які є обов'язковими для виконання у м.Львові.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів з таких підстав:
А) порушення норм процесуального права полягає в тому, що суд першої інстанції не повідомив відповідача про дату судового засідання, що відбулось 30.05.2016 та 14.06.2016. Відповідач був позбавлений можливості брати участь в судовому засідання,  надати пояснення, заперечення. 
Б) порушення норм матеріального права полягає в тому, що суди дійшли неправильного висновку про поширення на спірні правовідносини дії Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Надання паспорта відкритого літнього майданчика є адміністративною послугою, а не документом дозвільного характеру. Тому й оскаржувана ухвала не є регуляторним актом.
Суди не взяли до уваги, що міською радою було оприлюднено проект оскаржуваної ухвали на офіційному сайті.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, дійшов таких висновків.
19.          Предметом спору є правомірність ухвали міської ради від 21.04.2016, а його підставами -  порушення встановленого Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» порядку офіційного оприлюднення проекту такого акту, відсутність аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності ухвали.
20.          Правовідносини виникли в 2016, оскільки зміни до Порядку отримання дозволів на розміщення відкритих літніх майданчиків у м. Львові біля об'єктів ресторанного господарства для здійснення підприємницької діяльності, були внесені оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради від 21.04.2016 №496.
21.          Порядок прийняття рішень Львівською міською радою регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування», Регламентом Львівської міської ради та іншими нормативними актами.
22.          Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
23.          Згідно з приписами статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
24.          Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що ухвала Львівської міської ради № 496 від 21.04.2016 є регуляторним актом. Ухвала відповідає зазначеним вище критеріям: 
- прийнята міською радою, яка є регуляторним органом; 
- встановлює, змінює та скасовує норми права; 
- спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання; 
- підлягає неодноразовому застосуванню; 
- підлягає застосуванню щодо невизначеного кола осіб, які можуть отримати право на встановлення відкритого літнього майданчика для здійснення підприємницької діяльності.
25.          Оскільки оскаржувана ухвала Львівської міської ради є регуляторним актом, така повинна прийматися у відповідності до процедури, встановленої нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». 
26.          Зокрема, статтями 9, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: проведення розробником проекту регуляторного акта аналізу його регуляторного впливу; оприлюднення розробником проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; розгляд розробником зауважень та пропозицій щодо проекту регуляторного акту, що надійшли під час його оприлюднення протягом визначеного строку; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради висновку про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 6 та 8 Закону.
27.          Відповідно до частини 1 статті 36 цього Закону порушення такого порядку виключає можливість прийняття та схвалення органом місцевого самоврядування проекту регуляторного акта.
28.          Крім того, згідно з ч. 5 ст. 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
29.          Статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
30.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект оскаржуваної ухвали не був оприлюднений, текст не опублікований у місцевому ЗМІ, а ухвала прийнята без здійснення аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності такого акту.
31.          У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що проект ухвали було оприлюднено на офіційному сайті міської ради. Проте доказів, які б це підтверджували, скаржник судам не надав. 
32.          Суд відхиляє доводи скаржника про те, що надання паспорта відкритого літнього майданчика є адміністративною послугою, а не документом дозвільного характеру.
33.          Відповідно до ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 № 5203-VI адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.
34.          Предметом спору у справі є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, який регулює відносини щодо порядку та підстав демонтажу літніх майданчиків, встановлених на території м. Львова. 
35.          Віднесення «надання паспорта відкритого літнього майданчика» до адміністративної послуги, що надається безкоштовно Управлінням архітектури департаменту містобудування, не змінює правової природи цієї ухвали, як регуляторного акту. Зазначена адміністративна послуга є лише об'єктом, щодо якого оскаржувана ухвала встановлює підстави і порядок демонтажу.
36.          Перевіряючи доводи скаржника про порушення судами норм процесуального права, а саме неповідомлення відповідача про дату судового засідання, внаслідок чого він був позбавлений можливості брати участь в судовому засідання, надати пояснення, заперечення, Суд зазначає наступне.
37.          В матеріалах справи наявне поштове повідомлення про вручення, яким підтверджується, що повідомлення про судове засідання, призначене на 14.06.2016, отримано 03.06.2016. Отже, відповідач не був позбавлений можливості взяти учать у розгляді справи 14.06.2016. 
38.          Крім того, знаючи про дату наступного судового засідання, відповідач не скористався наданими йому процесуальними правами, подати клопотання про відкладення розгляду справи, подати заперечення, тощо.
39.          Отже, доводи касаційної скарги є необґрунтованими, не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій при вирішення справи по суті.
40.          Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили судові рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 14.06.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2016 у справі №461/3261/16-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Т.О. Анцупова 

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб