П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
13 березня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 819/2181/17
Провадження № 11-1307апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Підволочиської селищної ради Тернопільської області (далі - Сільрада) на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (у складі колегії суддів Сеника Р. П., Онишкевича Т. В., Хобор Р. Б.) у справі за позовом Сільради до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області (далі - ДАБІ), треті особи: ОСОБА_3, Приватне мале підприємство «Танзаніт» (далі - ПМП «Танзаніт»), Мале колективне підприємство «Будсервіс» (далі - МКП «Будсервіс»), про визнання протиправною бездіяльності та скасування реєстрації,
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2017 року Сільрада звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до ДАБІ, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ДАБІ щодо неналежного реагування на встановлений в ухвалі Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року у справі № 819/1653/15 факт внесення ОСОБА_3 недостовірної інформації до декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкт «Реконструкція магазину з добудовою даху» на АДРЕСА_1, зареєстрованої в ДАБІ 18 лютого 2015 року № ТП 083150490362;
- скасувати реєстрацію декларації від 08 червня 2017 року № ТП 143171597448, подану замовником будівництва ОСОБА_3, про готовність до експлуатації об'єкта «Реконструкція магазину з добудовою даху» на АДРЕСА_1.
Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 06 березня 2018 року у задоволенні позову відмовив. 
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 серпня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»; 
далі - Закон № 2147-VІІІ), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Позивачу роз'яснено, що спірні правовідносини регламентовані нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). 
Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у вересні 2018 року Сільрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 рокута постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року й направити справу до суду першої інстанції на новий розгляд.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 вересня 2018 року відмовив у відкритті касаційного провадження в частині оскарження рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 березня 2018 року з тих підстав, що це рішення не переглядалося в апеляційному порядку.
У частині оскарження постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року - відкрито касаційне провадження.
На обґрунтування касаційної скарги в частині оскарження судового рішення апеляційної інстанціїСільрада, серед іншого, зазначила про порушення апеляційним судом норм процесуального права, оскільки вважає що спірні правовідносини є публічно-правовими і підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 01 листопада 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
31 липня 2014 року приватний підприємець ОСОБА_4 подарував ОСОБА_3 (як фізичній особі) комплекс будівель і споруд ринку, зокрема торговий павільйон з адміністративними приміщеннями загальною площею 413,5 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
Право власності на зазначене нерухоме майно зареєстровано за ОСОБА_3 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень 31 липня 2014 року № 383283161246.
На підставі поданих ОСОБА_3 документів 18 лютого 2015 року ДАБІ зареєструвало декларацію про початок виконання будівельних робіт № ТП 083150490362 «Реконструкція магазину з добудовою даху» на АДРЕСА_1.
У зв'язку із реєстрацією 22 квітня 2015 року ДАБІ іншої декларації про початок виконання будівельних робіт №ТП 083151120051 «Реконструкція магазину» на АДРЕСА_1 декларація від 18 лютого 2015 року №ТП 083150490362 втратила чинність.
Крім того, декларація від 18 лютого 2015 року №ТП 083150490362 була предметом судового розгляду в адміністративній справі № 819/1653/15 за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 до ДАБІ, ОСОБА_3, третя особа Сільрада, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. За результатом розгляду справи Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 31 серпня 2015 року відмовив у задоволенні позову. 
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 квітня 2016 року скасував постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2015 року в частині позовних вимог, заявлених до ОСОБА_3, і закрив провадження в цій частині, оскільки ці вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. У решті постанову суду першої інстанції залишив без змін. Зазначене рішення набрало законної сили.
Декларація про початок виконання будівельних робіт від 22 квітня 2015 року № ТП 083151120051 в судовому порядку не оскаржувалась та є чинною на час розгляду цієї справи.
На підставі зазначеної декларації про початок виконання будівельних робіт ОСОБА_3 здійснив реконструкцію об'єкта нерухомого майна - магазину на АДРЕСА_1 та подав декларацію про готовність до експлуатації об'єкта в ДАБІ для реєстрації.
08 червня 2017 року ДАБІ зареєструвало подану ОСОБА_3 декларацію про готовність до експлуатації об'єкта «Реконструкція магазину» на АДРЕСА_1 за № ТП 143171597448, після чого ОСОБА_3 зареєстрував своє право власності на будівлю магазину площею 429,6 кв. м, що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 07 липня 2017 року.
На підставі заяви ОСОБА_9 (фізичної особи - підприємеця, що здійснює господарську діяльність - роздрібну торгівлю з лотків на ринку по АДРЕСА_1) ДАБІ прийняло наказ від 05 липня 2017 року № 13 «Про проведення позапланової перевірки» на об'єкті будівництва «Реконструкція магазину» на АДРЕСА_1.
Проведеним позаплановим заходом державного нагляду (контролю) стосовно дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт встановлено, зокрема, що дані, зазначені в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, достовірні. За результатами перевірки ДАБІ складено акт від 18 липня 2017 року 
№ ТЮ-18.07/1.
Вважаючи, що проведена ОСОБА_3 реконструкція/збільшення площі торгового павільйону (магазину) з 413,5 кв. м до 429,6 кв. м на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети і в установленому законом порядку фізичній особі не надавалась, що свідчить про протиправну бездіяльність ДАБІ та неправомірність прийнятого нею рішення щодо реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, Сільрада звернулась до суду з цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС Україниадміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій. 
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Позивач, звертаючись до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності ДАБІ щодо неналежного реагування на встановлений в ухвалі Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року у справі № 819/1653/15 факт внесення ОСОБА_3 недостовірної інформації до декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкт «Реконструкція магазину з добудовою даху» на АДРЕСА_1, зареєстрованої в ДАБІ 18 лютого 2015 року № ТП 083150490362, і скасування реєстрації декларації від 08 червня 2017 року № ТП 143171597448, обґрунтовує вимоги тим, що ОСОБА_3, здійснюючи реконструкцію (перебудову) отриманого ним згідно з договором дарування торгового павільйону, загальною площею 413,5 кв. м, протиправно збудував магазин, загальною площею 429,6 кв. м, у зв'язку з чим незаконно захопив земельну ділянку, яка належить до земель комунальної власності, і на яку в установленому порядку право власності або користування третій особі не надавалось.
Отже, основним мотивом обґрунтування позову стосовно протиправної бездіяльності ДАБІ, і, як наслідок, прийняття оскаржуваного рішення, Сільрада зазначає ту обставину, що здійснена третьою особою - ОСОБА_3 реконструкція торгового павільйону/магазину, збудованого на земельній ділянці, що не відведена для цієї мети, не мала бути прийнята в експлуатацію, а тому Сільрада розцінює його, як самочинне будівництво. 
При цьому, з установлених судами обставин справи убачається, що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно міститься запис про реєстрацію за ОСОБА_3 права власності на реконструйований об'єкт нерухомого майна - магазину,загальною площею 429,6 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
Крім того, згідно даних Єдиного державного реєстру судових рішень, у липні 2015 року Сільрада вже зверталась до Підволочиського районного суду Тернопільської області з цивільним позовом (справа № 604/917/15-ц) до ОСОБА_3, ОСОБА_4 про визнання недійсним договору дарування від 31 липня 2014 року № 1187 комплексу будівель і споруд ринку на АДРЕСА_1. 
За результатом розгляду цивільної справи № 604/917/15-ц Підволочиський районний суд Тернопільської області 01 грудня 2015 року прийняв рішення, яким відмовив Сільраді у задоволенні позову. Це рішення набрало законної сили і є чинним. 
Виходячи з наведеного, можна прийти до висновку, що позивач, не отримавши бажаного рішення в цивільній юрисдикції, звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на захист своїх прав щодо земельної ділянки, де розміщено об'єкт нерухомогомайна, що належить на праві власності третій особі - ОСОБА_3, тобто на поновлення порушеного третьою особою у справі права власності Сільради на земельну ділянку.
Таким чином, предметом розгляду в цій справі є спір про право, зокрема, спір щодо права позивача на конкретну частину спірної земельної ділянки, оскільки реконструкція/збільшення площі торгового павільйону/магазину, який належить на праві власності третій особі, проведено на земельній ділянці, яка не була відведена ОСОБА_3 і перебуває у комунальній власності органу місцевого самоврядування, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин. 
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а та від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
За правилами ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, (…), їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, (…), якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад сторін у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі і її розгляд в порядку цивільного судочинства є обґрунтованим.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм

 
процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Виходячи з викладеного та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Підволочиської селищної ради Тернопільської області залишити без задоволення, апостанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. Р. Кібенко В. С Князєв Л. М. Лобойко | | Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська