П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И       
 
22 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 369/3043/17-ц
Провадження № 14-156цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача ЛященкоН. П., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І.,          Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_3 на ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11 червня 2018 року (суддя Пінкевич Н. С.) та постанову Київського апеляційного суду від 14 листопада 2018 року (судді Музичко С. Г., Болотов Є. В., Лапчевська О. Ф.) у справі за позовом  Державної  архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_4, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Києво-Святошинська місцева прокуратура, про зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ) звернулася до суду з позовом до ОСОБА_4, треті особи: 
ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_3, Києво-Святошинська місцева прокуратура, про зобов'язання вчинити дії.
Позовну заяву мотивовано тим, що рішенням департаменту ДАБІ було скасовано реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт на об'єкти будівництва, розташовані за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_4 Внаслідок проведених перевірок було встановлено, що ОСОБА_4 виконувала будівельні роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці, яка не була відведена для цих цілей, без дотримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, без розроблення та затвердження проектної документації та без документа, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушила вимоги статей 24, 29 - 31, 34, 36 Закону України від          17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). Також були встановлені інші порушення та направлялись відповідні приписи про усунення цих порушень, але вони залишались без належного реагування.
З урахуванням викладеного ДАБІ просила суд зобов'язати ОСОБА_4 за власний рахунок знести багатоквартирний житловий будинок, що знаходиться на земельних ділянках за адресами: АДРЕСА_2.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від                 11 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного суду від 14 листопада 2018 року, провадження у справі закрито.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спірні правовідносини виникли за участю суб'єкта владних повноважень, а тому спори між учасниками таких правовідносин є публічно-правовими, їх вирішення належить до юрисдикції адміністративних судів.
У листопаді 2018 року ОСОБА_3 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на судові рішення першої та апеляційної інстанцій, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку про те, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.
Ухвалою Верховного Суду від 3 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали з місцевого суду.
У січні 2019 року ОСОБА_4 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому зазначила, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними й обґрунтованими. Такі висновки судів узгоджуються з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 11 квітня 2018 року (справа № 161/14920/16-а), щодо визначення юрисдикції у справах такої категорії.
Відповідно до частини шостої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 404 ЦПК України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 403 цього Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 27 лютого 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки касаційна скарга містить доводи щодо порушення судами правил предметної юрисдикції. 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2019 року зазначену справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених частиною шостою статті 403 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципамитериторіальності й спеціалізації та визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
При визначенні предметної та/або суб'єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За правилами частин першої та другої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У цьому Кодексі термін «суб'єкт владних повноважень» вживається у такому значенні: це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. 
За змістом пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем в адміністративній справі є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.  
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Стаття 46 цього Кодексу визначає сторони в адміністративному процесі, якими є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано такому суб'єкту законом (частини перша, друга, пункт 5 частини четвертої зазначеної статті).
З позовної заяви ДАБІ вбачається, що підставою вимоги про зобов'язання знести об'єкт самочинного будівництва стали результати перевірок, проведених органом державного архітектурно-будівельного контролю, за наслідками яких установлено порушення вимог Закону № 3038-VIта Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV«Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), зокрема: земельна ділянка не відведена для будівництва багатоквартирного триповерхового житлового будинку, немає належного дозволу на будівництво та належним чином затвердженого проекту на будівництво, під час будівництва допущені істотні порушення будівельних норм і правил та встановлено, що зазначений об'єкт неможливо перебудувати або виконати його реконструкцію. Позивач указував на те, що приписів про усунення зазначених порушень вимог законодавства, виданих ДАБІ, ОСОБА_4 у добровільному порядку не виконала, що є підставою для звернення до суду із цим позовом.
Згідно із частинами другою та третьою статті 10 Закону № 687-XIV державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону № 3038-VI, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, пунктом 1 якого встановлено, що ДАБІ є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Під час здійснення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт (частини перша, друга, пункт 3 частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI). 
У разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням (частина перша статті 38 Закону № 3038-VI).
Тобто зазначений припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням. І з урахуванням положень частини четвертої статті 5 КАС України такий позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Отже, спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених законами № 3038-VIта № 687-XIV повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов'язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб'єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
Більше того, звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не для захисту своїх приватних прав та інтересів.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
Аналогічні висновки викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року (справа № 1519/2-787/11 та № 161/14920/16-а відповідно), від 28 листопада 2018 року (справа № 369/13415/17), у яких Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного в його постанові від 15 листопада 2016 року у справі                   № 21-1959а16 в такій категорії справ, з огляду на таке.
Об'єктами цивільних прав відповідно до статті 177 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є речі. Річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов'язки. Речі поділяються на рухомі та нерухомі. До нерухомих речей належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (статті 179, 181 цього Кодексу).
За приписами статті 182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. 
Статтею 331 ЦК України передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. 
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Таким чином, щоб новостворене майно стало об'єктом цивільно-правових відносин, потрібне виконання трьох умов: 1) завершення будівництва; 2) прийняття до експлуатації; 3) державна реєстрація.
Доки цих умов не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, які були використані у процесі цього будівництва (створення майна) (частина третя статті 331 ЦК України).
Відповідно до статті 376 ЦК України самочинним вважається будівництво житлового будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна, якщо вони збудовані (будуються) на земельній ділянці, що не була відведена особі, яка здійснює будівництво; або відведена не для цієї мети; або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту; або з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Вимоги особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або заінтересованої особи, що не пов'язані з правом власності на ці будівлі, зокрема про визнання права на матеріали, одержані при їх знесенні, підлягають розгляду судами на загальних підставах.
Отже, метою знесення об'єктів самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не перехід права власності на ці об'єкти, а приведення будівництва у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
Таким чином, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про закриття провадження в цій справі з підстав, визначених у пункті 1 частини першої статті 255 ЦПК України.
Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильнепо суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки в цьому випадку оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін, розподілу судових витрат Велика Палата Верховного Суду не здійснює.
Керуючись статтями 400, 402-404, 409, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Ухвалу Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 14 листопада          2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   Н. П. Лященко
Судді: | | Н. О. Антонюк | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| | В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| | О. Р. Кібенко | | О. С. Ткачук
| | В. С. Князєв | | В. Ю. Уркевич
| | | | О. Г. Яновська