П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 815/6096/17 (К/9901/49528/18) 
Провадження № 11-1282апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду (суддя Соколенко О. М.) від 16 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Джабурія О. В., судді: Вербицька Н. В., Кравченко К. В.) від 21 березня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, 
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. щодо видання наказу від 20 листопада 2017 року № 71/к «Про поновлення на роботі ОСОБА_3.» з помилками і неузгодженостями;
- визнати протиправними дії директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. щодо видання наказу від 06 грудня 2017 року № 88/к «Про встановлення надбавки за престижність праці ОСОБА_3.», яким їй, як завідуючій Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2011 року «Про встановлення надбавки педагогічним працівникам дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів І-ІІ рівня акредитації, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування» встановлено надбавку за престижність праці у розмірі 5 відсотків посадового окладу з 24 листопада 2017 року;
- визнати протиправними дії директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. щодо видання наказу від 06 грудня 2017 року № 89/к «Про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_3.», яким відповідно до п. 4 ст. 61 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» встановлено ОСОБА_3, завідуючій Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації, щомісячну надбавку за вислугу років у розмірі 20 відсотків посадового окладу з 24 листопада 2017 року.
- скасувати накази від 20 листопада 2017 року № 71/к, від 06 грудня 2017 року № 88/к, № 89/к;
- зобов'язати директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. вжити заходів щодо усунення недоліків, які гарантуватимуть дотримання конституційних прав позивачки (на вільно обрану працю, на виконання судових рішень).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року, закрито провадження в цій справі на підставі п. 1 ч.1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
У липні 2018 року ОСОБА_3 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі позивачка посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, що вказаний позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Директор Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. у відзиві на касаційну скаргу просить у її задоволенні відмовити, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли оскаржувані рішення з дотриманням норм процесуального права, а доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2006 року у цивільній справі № 2-332/06 за позовом ОСОБА_3 до Управління освіти та науки Одеської обласної державної адміністрації позивачку поновлено на посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації Управління освіти та науки Одеської обласної державної адміністрації.
На підставі виконавчого листа від 28 березня 2006 року № 2-332/06, виданого Приморським районним судом м. Одеси, 28 квітня 2006 року головним державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби Одеської області Савенко Л. І. відкрито виконавче провадження № 108 щодо поновлення на роботі ОСОБА_3
Проте, рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2006 року у цивільній справі № 2-332/06 виконано не було, оскільки згідно розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 21 червня 2005 року № 299/а-2005 ліквідовано Управління освіти та науки Одеської обласної державної адміністрації, про що внесено відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб.
26 липня 2012 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Харук та інші проти України» (зокрема, стосовно заяви ОСОБА_3 від 16 липня 2007 року № 32562/07), відповідно до якого держава-відповідач має виконати рішення національних судів, ухвалених на користь заявників, та сплатити протягом трьох місяців 3000 (три тисячі) євро кожному заявнику або його/її спадкоємцю у заявах, наведених у Додатку 1, та 1500 (одну тисячу п'ятсот) євро кожному заявнику або його/її спадкоємцю у заявах, наведених у Додатку 2, що є відшкодуванням матеріальної та моральної шкоди, а також компенсацією судових витрат разом з будь-якими податками, що можуть нараховуватись на ці суми, які мають бути конвертовані в національну валюту держави-відповідача за курсом на день здійснення платежу.
Відповідно до постанови від 17 серпня 2012 року № 33914578, старшим державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України Бойко О. М. відкрито виконавче провадження з виконання рішення № 32562/07, виданого 26 липня 2012 року Європейським судом з прав людини: боржник - Держава, стягувач - ОСОБА_3
Судом установлено, що в ході виконання рішення Європейського суду з прав людини у справі «Харук та інші проти України» на користь ОСОБА_3 стягнуто та перераховано 30 942, 50 грн (еквівалент 3000 євро), та за рішенням Приморського районного суду м. Одеса від 21 лютого 2006 року по справі 
№ 2-332/06 державою погашено заборгованість у розмірі 19 409, 95 грн. 
В подальшому, у листопаді 2013 року ОСОБА_3 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації про визнання відповідача виконавцем рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2006 року у цивільній справі № 2-332/06 та зобов'язання Департамент виконати дане рішення в частині поновлення позивачки на посаді (справа 
№ 815/7790/13-а).
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2013 року у задоволенні позову ОСОБА_3 відмовлено, а постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року  скасовано зазначене судове рішення та визнано Департамент освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації виконавцем рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 лютого 2006 року у цивільній справі № 2-332/06 та зобов'язано поновити ОСОБА_3 на посаді, яка відповідає посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації.
20 листопада 2017 року директором Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. прийнято наказ № 71/к «Про поновлення на роботі ОСОБА_3.», яким позивачку поновлено на посаді завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації з 24 листопада 2017 року.
06 грудня 2017 року відповідачем прийнято наказ № 88/к «Про встановлення надбавки за престижність праці ОСОБА_3.», яким позивачці відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2011 року «Про встановлення надбавки педагогічним працівникам дошкільних, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, вищих навчальних закладів І-ІІ рівня акредитації, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування» встановлено надбавку за престижність праці у розмірі 5 відсотків посадового окладу з 24 листопада 2017 року.
Цього ж дня директором Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. прийнято наказ № 89/к «Про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_3.», яким відповідно до п. 4 ст. 61 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» встановлено ОСОБА_3 - завідуючій Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації щомісячну надбавку за вислугу років у розмірі 20 відсотків посадового окладу з 24 листопада 2017 року.
Вважаючи зазначені накази протиправними, ОСОБА_3  звернулася до суду із цим адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, і аргументи, наведені у відзиві, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Пунктом 1, 2, ч. 1 ст. 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій. 
За ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Пунктом 17 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. 
З аналізу вказаних норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов'язані з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням, звільненням з неї.
Разом з цим, при наданні спору статусу публічно-правового з приводу прийняття громадян на публічну службу, проходження, звільнення з публічної служби, необхідно встановити наявність таких підстав: 1) чи проходила особа конкурс на заняття вакантної посади; 2) чи складала така особа присягу посадової особи; 3) чи присвоювався їй ранг у межах відповідної категорії посад.
Базовим (загальним) законом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII).
Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_3, звертаючись із цим позовом, просить скасувати накази директора Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації Лончак О. А. від 20 листопада 2017 року № 71/к та від 06 грудня 2017 року № 88/к, № 89/к, оскільки позивачка не погоджується з посадою, на яку її поновлено на роботі, та розмірами надбавок.
Водночас, судами установлено, що ОСОБА_3 ніколи не була державним службовцем, а є педагогічним працівником. Посада, з якої її було незаконно звільнено, не відноситься до державної служби. ОСОБА_3 не складала Присягу державного службовця, і їй не присвоювався ранг державного службовця, що й не заперечується самою позивачкою. 
Крім того, відповідно до положень Посадової інструкції завідуючої Одеської обласної психолого-медично-педагогічної консультації, затвердженої 20 листопада 2017 року директором Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, визначено, що завідуюча психолого-медико-педагогічної консультації керує діяльністю з виявлення та діагностики дітей і підлітків з відхиленнями в розвитку, відбору їх до спеціальних навчально-виховних, лікувальних закладів відповідного типу. Завідуюча призначається на посаду і звільняється з посади директором Департаменту відповідно до Кодексу законів про працю України.
Тобто, така посада не відноситься до публічної служби, оскільки не пов'язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Таким чином, ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження, а є виключно трудовим спором, у зв'язку з чим повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Разом з цим Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно із ч. 1 ст. 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. 
За ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у справі і її розгляд в порядку цивільного судочинства є обґрунтованим. 
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Виходячи з викладеного та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
С. В. Бакуліна В. С. Князєв
В. В. Британчук     Л. М. Лобойко
Д. А. Гудима   Н. П. Лященко
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
                                                                                   О. Г. Яновська