Постанова
Іменем України
13 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 461/12053/15-ц
Провадження № 14-85 цс 19
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Галицької районної адміністрації Львівської міської ради (далі також - позивач) до ОСОБА_3 (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - Львівське комунальне підприємство (далі також - ЛКП) «Княже місто», про зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 липня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі Гірник Т. А., Бакуса В. Я. та Левика Я. А.
Учасники справи:
        позивач: Галицька районна адміністрація Львівської міської ради,
        відповідач: ОСОБА_3,
        третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору:ЛКП «Княже місто».
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           3 грудня 2015 року позивач звернулася з позовом, в якому просила зобов'язати відповідачку - власницю квартири АДРЕСА_1 (що використовується як нежитлове приміщення відповідно до рішення № 327 від 2 липня 1999 року)- за власні кошти відновити самовільно демонтоване приміщення коридору першого поверху площею 3,8 кв. м (далі - приміщення коридору) та дверний отвір, який є виходом на сходову клітку між приміщеннями під літерами XXVI та XXXVI (далі - дверний отвір), а також демонтувати залишки самовільно влаштованої стіни в подвір'ї будинку біля вказаної квартири.
2.           Мотивувала позов такими обставинами:
2.1.       Будинок АДРЕСА_1 (далі - будинок) перебуває у віданні Львівської міської ради та на обслуговуванні ЛКП «Княже місто». Квартира НОМЕР_1, що знаходиться у цьому будинку та є власністю відповідачки, складається з двох кімнат загальною площею 46,50 кв. м (далі - квартира).
2.2.       10 серпня 2015 року ЛКП «Княже місто» склало протокол про адміністративне правопорушення № 19 про те, що відповідачка самовільно демонтувала приміщення коридору, заклала дверний отвір, та залишила залишки самовільно збудованої стіни у подвір'ї будинку біля квартири.
2.3.       21 вересня 2015 року в. о. голови Галицької районної адміністрації Львівської міської ради видав розпорядження № 398 «Про відновлення приміщення коридору, дверного отвору та демонтаж залишків стіни в подвір'ї, розташованому біля квартири АДРЕСА_1» (далі - розпорядження № 398), яким затвердив висновок міжвідомчої комісії Галицького району (витяг з протоколу № 35 від 8 вересня 2015 року § 5), зобов'язав відповідачку за власні кошти відновити самовільно демонтоване приміщення коридору, дверний отвір, і демонтувати залишки самовільно влаштованої стіни у подвір'ї будинку біля квартири.
2.4.       12 жовтня 2015 року комісія ЛКП «Княже місто» склала акт про те, що відповідачка не виконала вимоги розпорядження № 398.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           4 березня 2016 року Галицький районний суд м. Львова ухвалив рішення, яким позов задовольнив. Вважав, що позовні вимоги підтверджені належними доказами та є обґрунтованими.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4.           25 липня 2016 року Апеляційний суд Львівської області постановив ухвалу, якою скасував рішення Галицького районного суду м. Львова від 4 березня 2016 року та закрив провадження у справі.
5.           Мотивував тим, що позивач як суб'єкт владних повноважень пред'явила вимоги до відповідачки на виконання владних управлінських функцій, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) з метою реалізації функції контролю за станом благоустрою житлового фонду, а саме щодо невиконання відповідачкою розпорядження № 398. У позовній заяві позивач не доводила порушення цивільних прав, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.           5 вересня 2016 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ надійшла касаційна скарга позивача, мотивована порушенням апеляційним судом норм процесуального права. Позивач просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 липня 2016 року, а справу направити до цього суду для продовження розгляду.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
7.           30 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
8.           Мотивує тим, що позивач оскаржує ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 липня 2016 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)          Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
9.           Позивач вважає, що спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства. На підтвердження доводів долучила рішення Апеляційного суду Львівської області від 27 жовтня 2015 року у справі № 464/1265/15, від 20 жовтня 2015 року у справі № 461/1316/15 й ухвалу Вищого спеціалізованого суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 20 серпня 2014 року у справі № 6-11096св14. Зазначила доводи, аналогічні до тих, що були вказані у позовній заяві, та стверджує про законність рішення суду першої інстанції.
(2)         Позиції інших учасників справи
10.        Відповідач і третя особа аргументи щодо касаційної скарги не висловили.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів позивача та висновків суду апеляційної інстанції
11.        Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
12.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
13.        Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
14.        Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
15.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
16.        Суд першої інстанції встановив: 
16.1.    Будинок перебуває у віданні Львівської міської ради на обслуговуванні ЛКП «Княже місто».
16.2.    Згідно з довідкою з місця проживання про склад сім'ї і прописки від 13 жовтня 2015 року № 4210, виданої ЛКП «Княже місто», відповідачка є власницею квартири.
16.3.    Рішенням № 327 від 2 липня 1999 року відповідачці наданий дозвіл на використання квартири як нежитлового приміщення.
16.4.    10 серпня 2015 року ЛКП «Княже місто» склало протокол № 19 про адміністративне правопорушення, згідно з яким відповідачка самовільно демонтувала приміщення коридору, заклала дверний отвір та залишила залишки самовільно збудованої стіни у подвір'ї будинку.
16.5.    9 вересня 2015 року комісія ЛКП «Княже місто» склала акт обстеження технічного стану квартири, згідно з яким відповідачка самовільно демонтувала приміщення коридору та заклала дверний отвір.
16.6.    11 вересня 2015 року ЛКП «Княже місто» скерувало відповідачці попередження (вих. № 586), яким зобов'язало відновити самовільно демонтоване приміщення коридору та дверний отвір, а також демонтувати залишки самовільно влаштованої стіни у подвір'ї будинку.
16.7.    21 вересня 2015 року в. о. голови Галицької районної адміністрації Львівської міської ради видав розпорядження № 398, яким затвердив висновок міжвідомчої комісії Галицького району (протокол № 35 від 15 вересня 2015 року § 5), і зобов'язав відповідачку за власні кошти відновити самовільно демонтоване приміщення коридору та дверний отвір, а також демонтувати залишки самовільно влаштованої стіни в подвір'ї біля вказаної квартири.
16.8.    2 жовтня 2015 року ЛКП «Княже місто» скерувало відповідачці попередження (вих. № 632), в якому повідомило, що у випадку невиконання розпорядження № 398 в добровільному порядку юридичний відділ позивача подасть позов до суду.
16.9.    Відповідачка вимоги розпорядження № 398 у встановлений строк не виконала, про що 12 жовтня 2015 року комісія ЛКП «Княже місто» склала відповідний акт.
17.        Згідно з частиною першою статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам міст належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, житловий фонд, нежитлові приміщення, інше майно та майнові права.
18.        Відповідно до частини 5 статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
19.        Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п'ята статті 60 Закону № 280/97-ВР).
20.        Спори щодо здійснення вказаних у частині п'ятій статті 60 Закону № 280/97-ВР повноважень стосовно володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності є приватноправовими та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.
21.        Проте позивач не мотивувала позов порушенням її майнових прав чи інтересів або майнових прав чи інтересів територіальної громади міста Львова відповідачкою. Крім того, суди не встановили, що на будинок зареєстроване право комунальної власності.
22.        ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу на те, що метою звернення з позовом у цій справі є не перехід речового права на об'єкт нерухомості, а приведення місць загального користування у будинку (коридору, сходової клітки та подвір'я) у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, спрямованих на захист суспільних інтересів.Позивач не скаржилася на порушення речових прав, і суди це питання не досліджували. Забезпечення, зокрема, схоронності комунального житлового фонду є обов'язком позивача, оскільки у такому збереженні є публічний інтерес територіальної громади, для реалізації якого на виконання передбачених чинним законодавством повноважень діє позивач.
23.        З огляду на вказане необґрунтованими є доводи касаційної скарги про те, що оскільки предметом позову є зобов'язання відповідача до вчинення певних дій щодо майна, то у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування не здійснює владні управлінські функції.
24.        Позивач звернулася до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій з контролю у сфері житлово-комунального господарства, оскільки відповідачка не усунула порушень в добровільному порядку.
25.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26.        Виконавчі органи міських рад - це органи, які відповідно до Конституції України та Закону № 280/97-ВР створюються міськими радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (абзац 11 статті 1 Закону № 280/97-ВР).
27.        До відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належать повноваження з управління об'єктами житлово-комунального господарства, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації (підпункт 1 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР), а також здійснення контролю за використанням житлового фонду (підпункту 5 пункту «б» вказаної статті).
28.        Вказані власні та делеговані повноваження конкретизовані у Житловому кодексі Української РСР (далі - ЖК): згідно з пунктами 1 і 2 частини першої статті 15 та частиною першою статті 30 ЖК виконавчі органи міських рад у межах і в порядку, встановлених законодавством, на території міста, району в місті здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду; керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради.
29.        Такий державний контроль має завданням забезпечити додержання всіма суб'єктами, зокрема, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані (стаття 29 ЖК).
30.        За змістом пункту 12 частини першої статті 15 і статті 154 ЖК виконавчі комітети міських рад здійснюють контроль за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам.
31.        На час подання позову позивач діяла на підставі Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 6 січня 2012 року № 4, яке втратило чинність на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
32.        Згідно з пунктом 1.1 цього Положення позивач є виконавчим органом Львівської міської ради і діє відповідно до ухвали міської ради від 6 липня 2006 року № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» (зі змінами) згідно з чинним законодавством.
33.        Відповідно до чинного на час розгляду справи у Великій Палаті Верховного Суду пункту 1.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 1 листопада 2016 року № 977 у редакції рішення виконкому Львівської міської ради від 16 червня 2016 року № 509 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 01.11.2016 № 977» (далі - чинне Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради), позивач є утвореним відповідно до Закону № 280/97-ВР виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали цієї ради від 26 травня 2016 року № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів».
34.        Згідно з пунктом 4.2.2 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність, до повноважень позивача на момент подання позову, зокрема, належало здійснення контролю за станом благоустрою житлового фонду. А згідно з пунктом 4.2.3 цього Положення позивач здійснював нагляд за станом благоустрою відомчого і приватного житлового фонду, житлово-будівельних кооперативів та об'єднань співвласників житла.
35.        Відповідно до чинного Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради позивач здійснює контроль за утриманням будинків (квартир), які належать громадянам (пункт 4.34), здійснює інші повноваження, передбачені законодавством України, ухвалами міської ради, рішеннями виконавчого комітету, розпорядженнями Львівського міського голови та цим Положенням (пункт 3.5.9), а такожмає право здійснювати контроль, проводити перевірки, інспекції та аналітичну роботу з питань, які належать до її компетенції (пункт 5.2).
36.        Крім того, згідно з підпунктом 4.5.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, яке втратило чинність, позивач мав право звернутися до суду з позовними заявами з питань, що виникають у процесі здійснення його повноважень.
37.        З огляду на наведені приписи ЖК, Закону № 280/97-ВР та відповідного Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради позивач має повноваження з контролю за технічним станом, використанням і схоронністю об'єктів житлового фонду, станом їх благоустрою, а також за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам. І для виконання цих повноважень наділена правом звернення до суду з позовами щодо реалізації вказаних повноважень.
38.        Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи касаційної скарги та вважає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції в частині контролю за утриманням житлових будинків. Регулювання спірних правовідносин, зокрема, приписами ЖК і Цивільного кодексу України не свідчить про те, що спір між сторонами є приватноправовим.
39.        Згідно з частиною четвертою статті 50 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, громадяни України могли бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень як у випадках, прямо вказаних у цій статті, так і в інших випадках, встановлених законом.
40.        Позивач була наділена повноваженням звернутися з позовом до фізичної особи, яка допускає порушення публічних інтересів у сферах благоустрою та містобудування. Саме такі інтереси захищає суб'єкт владних повноважень у цьому спорі, і саме на їх реалізацію спрямовані його контрольні повноваження. Тому спір, за вирішенням якого до суду звернулася позивач, не є приватноправовим.
41.        ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що повноваження зі здійснення контролю за використанням, схоронністю і станом благоустрою житлового фонду, а також за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам, передбачають не лише виявлення факту правопорушення, притягнення винуватої особи до юридичної відповідальності, але також припинення цього правопорушення й усунення його негативних наслідків, зокрема на виконання владного управлінського припису.
42.        Відтак,конкретні публічні правовідносини не завершуються фіксацією факту адміністративного правопорушення та притягненням винуватої особи до юридичної відповідальності, а продовжують існувати до моменту припинення правопорушення, усунення його негативних наслідків, виконання владного припису або визнання його незаконним і скасування.
43.        Оскільки відповідачка добровільно не виконала розпорядження № 398 та не усунула допущених порушень, позивач як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій з контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду будь-якої форми власності звернулася до суду з позовом про зобов'язання відповідачки відновити самовільно демонтоване приміщення коридору та дверний отвір, а також демонтувати залишки самовільно влаштованої стіни в подвір'ї біля квартири.
44.        Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що Апеляційний суд Львівської області в ухвалі від 25 липня 2016 року дійшов правильного висновку про те, що провадження у справі необхідно закрити, оскільки цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
45.        Близькі за змістом висновки викладені в окремій думці суддів Великої Палати Верховного Суду до постанови у справі № 461/12052/15-ц від 1 березня 2018 року, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11, від 11 квітня у справі № 161/14920/16-а та від 15 травня 2018 року у справі № 520/10754/14-ц.
46.        Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
47.        Тому суд касаційної інстанції не може перевірити ті доводи касаційної скарги, які стосуються встановлення фактичних обставин справи.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
48.        Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).
49.        Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право: залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини першої статті 409 ЦПК України).
50.        Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
51.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвала Апеляційного суду міста Києва від 25 липня 2016 року постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому залишає її без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
(2.2)     Щодо судових витрат
52.        З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на позивача.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, статтями 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради залишити без задоволення.
2.    Ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 липня 2016 року залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. Р. Кібенко | О. М. Ситнік
| В. С. Князєв | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська