П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
20 березня2019 року 
м. Київ 
 
Справа № 2а-4504/11
Провадження № 11-1495апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача ПрокопенкаО. Б.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області (далі - Міськрада), треті особи: Новгород-Сіверське міжміське бюро технічної інвентаризації (далі - МБТІ), ОСОБА_4, про визнання нечинними рішення та свідоцтв про право власності
за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року (судді Мацедонська В. Е., Грищенко Т. М., Лічевецький І. О.),
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2011 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Міськради, треті особи - МБТІ, ОСОБА_4, в якому просив:
- визнати неправомірними дії виконавчого комітету Міськради щодо надання ОСОБА_4 дозволу на видачу свідоцтв про право власності на літню кухню та гараж;
- визнати недійсними рішення виконавчого комітету Міськради від 22 липня 2010 року № 94 та свідоцтва про право власності.
Позовні вимоги мотивовано тим, що ОСОБА_4 самовільно збудувала гараж та літню кухню з порушенням правил протипожежної безпеки та без погодження з іншими мешканцями будинку та відповідних служб. У зв'язку з цим прокуратурою району було винесено протест, але виконавчий комітет Міськради його відхилив. Позивач зазначив, що самовільним будівництвом було порушено його законні права на безпечне проживання.
Новгород-Сіверський районний суд Чернігівської області постановою від 14 лютого 2013 року (суддя Іващенко А. І.) позов задовольнив частково: визнав недійсним рішення виконавчого комітету Міськради в частині надання ОСОБА_4 дозволу на видачу свідоцтва про право власності на літню кухню та свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 18 серпня 2010 року на літню кухню загальною площею 9,7 кв. м, що розташована на АДРЕСА_1. У решті позовних вимог суд відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 жовтня 2013 року постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив частково: визнав неправомірними дії виконавчого комітету Міськради; визнав протиправним та скасував підпункт 4.1 пункту 4 рішення виконавчого комітету Міськради від 22 липня 2010 року № 94; визнав протиправними та скасував свідоцтва про право власності від 18 серпня 2010 року серії НОМЕР_1 та серії НОМЕР_2 (на літню кухню та гараж).
Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення, зокрема, тим, що виконавчий комітет Міськради при прийняті рішення щодо узаконення самочинного будівництва та видачі свідоцтв про право приватної власності вийшов за межі своїх повноважень, передбачених статтею 30 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», та ухвалив рішення щодо визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво, всупереч вимогам статті 376 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - ЦК).
Не погодившись із указаним рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_4 звернулася з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та закрити провадження у справі. ОСОБА_4 вважає, що позов у справі не є публічно-правовим, тому не повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства. ОСОБА_4 зазначає, що предметом спору у справі є право власності на нерухоме майно.
У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_3 просить відмовити у її задоволенні та вказує, що твердження ОСОБА_4 про те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства є безпідставними.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 червня 2016 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_4 та надавстрок для подання заперечень на неї.
20 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки третя особа у касаційній скарзі оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення судом правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження відповідно до пункту 3 частини першої статті 345 КАС.
Згідно із частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі та запереченні на неї доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга ОСОБА_4 підлягає задоволенню.
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням виконавчого комітету Міськради від 22 липня 2010 року № 94 «Про надання дозволу на видачу свідоцтва про право власності» вирішено узаконити ОСОБА_4 самовільно збудовані літню кухню та гараж на АДРЕСА_1 та надати їй дозвіл на видачу свідоцтв про право приватної власності на вказані об'єкти нерухомості.
За заявою ОСОБА_4 була зібрана комісія, яка склала акт обстеження будинку, прибудинкової території та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1, у якому зазначено, що ОСОБА_4 самовільно збудувала літню кухню з терасою, гараж і дворовий туалет, документи на право власності або користування землею відсутні, літня кухня збудована без погодження з архітектором за межами червоної лінії на землях загального користування на відстані 1,7 м від кута квартири ОСОБА_4, але узаконена рішенням виконавчого комітету Міськради від 22 липня 2010 року № 94. Комісія встановила, що ОСОБА_4 отримала свідоцтва про право власності на гараж та літню кухню. У висновку цього акта зазначено, що з огляду на відсутність в архівах Міськради та Новгород-Сіверської житлово-експлуатаційно контори плану земельної ділянки площею 0,0550 га, що надавалась ОСОБА_3 як учаснику ліквідації аварії на ЧАЕС рішенням Міськради від 28 вересня 2000 року № 150, це питання потребує подальшого вивчення. Крім того, межі земельної ділянки не винесені в натуру, є необхідність у виготовленні технічної документації із землеустрою щодо присвоєння кадастрового номера.
Як убачається з листа Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області від 1 серпня 2011 року № М-20/01-42, ОСОБА_4 із заявою про прийняття в експлуатацію гаража і літньої кухні до цього органу не зверталась, сертифікат відповідності державним будівельним нормам, стандартам і правилам їй не видавався.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України                 (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного судового рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
Стаття 15 ЦК передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
У справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності набуття ОСОБА_4 права власності на літню кухню та гараж на АДРЕСА_1. Такий спір має не публічний, а приватноправовий характер, оскільки стосується спору щодо підстав набуття права власності на майно, яке, на думку позивача, отримано з порушенням встановленого законом порядку.
Таким чином, цей спір стосується цивільного права, адже вирішення питання правомірності набуття третьою особою права на об'єкти нерухомого майна, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок ухвалення рішення виконавчим комітетом Міськради, має здійснюватися в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Суди попередніх інстанцій належним чином не визначили характеру спору, суб'єктного складу спірних правовідносин, предмета й підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку щодо належності спору до юрисдикції адміністративного суду, тому наведені в касаційній скарзі доводи про те, що цей спір не повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, є обґрунтованими.
Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги. 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанови Новгород-Сіверського районного суду Чернігівської області від 14 лютого 2013 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. 
Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 7 Закону України від 8 липня 2011 року № 3674-VІ «Про судовий збір» у разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв'язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях, сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду.
Керуючись статтями 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити. 
2. Постанови Новгород-Сіверського районного суду Чернігівської області від 14 лютого 2013 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року скасувати.
3. Провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області, треті особи - Новгород-Сіверське міжміське бюро технічної інвентаризації, ОСОБА_4, про визнання нечинними рішення та свідоцтв про право власності - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                       Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська
В. С. Князєв |