ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ

26 лютого 2019 року 
справа №822/2723/16
адміністративне провадження №К/9901/43825/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України 
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у складі колегії суддів Білої Л.   М., Гонтарука В.   М., Граб Л.   С. 
у справі №   822/2723/16 
за позовом Сільськогосподарського приватного підприємства «Фарна» 
до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації, Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації, 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державна казначейська служба України, Кам'янець-Подільське управління Державної казначейської служби України Хмельницької області 
про визнання протиправною бездіяльність та стягнення заборгованості,

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2017 року Сільськогосподарське приватне підприємство «Фарна» (далі - Підприємство, платник податків, позивач у справі) звернулося з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Міністерство, перший відповідач), Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації, Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України, Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації, Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації, щодо невиконання дій з виплати Підприємству грошових коштів за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" в сумі 725 600 грн., а також стягнути з Державного бюджету України заборгованість за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" в розмірі 725   600 грн., шляхом списання з наявних бюджетних програм Міністерства аграрної політики та продовольства України

25 січня 2017 року постановою Хмельницького окружного адміністративного суду, визнано протиправною бездіяльність Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації щодо неподання органам Казначейства реєстрів та платіжних доручень для перерахування суми відшкодування на суму 725   600 грн., за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" на відкриті у банках поточні рахунки Сільськогосподарського приватного підприємства «Фарна», а також стягнуто з Державного бюджету України на користь Сільськогосподарського приватного підприємства «Фарна» (ідентифікаційний код 22782003) кредиторську заборгованість у розмірі 725   600 грн., (сімсот двадцять п'ять тисяч шістсот гривень) компенсації за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними", шляхом списання з наявних бюджетних програм Міністерства аграрної політики та продовольства України. В задоволені решти позовних вимог відмовлено.

28 вересня 2017 року постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення позову, якою визнано протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України щодо неспрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 725   600 гривень 00 копійок за бюджетною програмою "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" для перерахування на рахунки Сільськогосподарського приватного підприємства "Фарна", а також зобов'язано Міністерство аграрної політики та продовольства України у встановленому порядку вирішити питання щодо спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 725   600 гривень 00 копійок за бюджетною програмою "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" для перерахування на рахунки Сільськогосподарського приватного підприємства "Фарна". В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

11 листопада 2017 року Міністерством до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу, в якій перший відповідач посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме вимог Наказу Мінагрополітики від 27 грудня 2013 року № 772 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними», Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 липня 2014 року № 277 «Про Розподіл коштів за бюджетною програмою "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними".

Міністерство зауважує, що кошти на підтримку вказаної програми розподілами відкритих асигнувань № 1415 та № 534 в повному обсязі були спрямовані на рахунки Головного управління державної казначейської служби України у Хмельницькій області. Проте територіальними органами Державної казначейської служби України вказані асигнування не було перераховано одержувачам, у зв'язку з чим за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» утворилася кредиторська заборгованість. При цьому перший відповідач зазначає, що не уповноважений контролювати дій районної державної адміністрації щодо подачі до Головного управління казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунка на поточні рахунки суб'єктів господарювання, відкриті в банках. У зв'язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

20 листопада 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України (суддя Голяшкін О.   В.) касаційну скаргу податкового органу залишено без руху та надано строк для усунення недоліків касаційної скарги до 11 грудня 2017 року.

14 грудня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства за наслідками усунення її недоліків в установлений судом строк та витребувано з Хмельницького окружного адміністративного суду справу №822/2723/16.

11 січня 2018 року справа №822/2723/16 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

21 березня 2018 року справу №822/2723/16 разом з матеріалами касаційної скарги передано до Верховного Суду.

Касаційний розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного суду України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду апеляційної інстанції, в межах доводів касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення вимог касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржуване судове рішення не відповідає.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що позивач є сільськогосподарським підприємством, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Одним із видів діяльності Підприємства є вирощування зерняткових та кісточкових фруктів, у зв'язку із чим має право на отримання бюджетних коштів для здійснених витрат у садівництві, згідно Порядку справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 587 від 15 липня 2005 року (зі змінами)(далі - Порядок № 587).

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27 грудня 2013 року №772 затверджено Розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 01 січня 2013 року у виноградарстві і садівництві (п. 1.1); розподіл коштів між суб'єктами господарювання, які займаються хмелярством, для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 01 січня 2013 року (п.1.2); розподіл коштів по фінансуванню галузевих науково-дослідних установ (зміцнення матеріально-технічної бази) для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась станом на 01 січня 2013 року за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" (п.1.3); розподіл коштів за програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" для компенсації витрат у садівництві та виноградарстві (п.1.4). 

Відповідно до розподілу коштів за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладання молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 01 січня 2013 року у виноградарстві і садівництві, Підприємству розподілено для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 01 січня 2013 року у виноградарстві та садівництві - 664 000 грн.

29 липня 2014 року наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від № 277 затверджено Розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась станом на 01 січня 2014 року у виноградарстві, садівництві і хмелярстві, яким Підприємству виділено 242   000 грн.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, зазначені кошти розподілом відкритих асигнувань від 27 грудня 2013 року № 1415 та від 01 серпня 2014 року № 534 з рахунку № 907212800000001 Мінагрополітики в повному обсязі були спрямовані Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької облдержадміністрації, копія зазначеного розподілу знаходиться у матеріалах справи. Департаментом агропромислового розвитку Хмельницької облдержадміністрації відповідно до виписок з рахунків згідно розподілу відкритих асигнувань кошти були спрямовані до Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації, що підтверджується наявними матеріалами справи.

Факт наявності вказаної заборгованості сторонами не заперечується.

Відповідно до довідки від 09 грудня 2016 року, виданої Відділом агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації, сума кредиторської заборгованості по програмі 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" перед позивачем становить 725 600 грн. 

Листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області "Про надання довідки зустрічної звірки" від 09 грудня 2016 року № 22-06-03-14/6595 повідомлено, що відповідно даних фінансової звітності Управління АПР по спеціальному фонду державного бюджету за КПКВ 2801350 кредиторська заборгованість по сільськогосподарському приватному підприємству "Фарна" складала: станом на 01.01.2013 року - 964 000 грн., 01.01.2014 року - 967 600, 01.01.2015 року та 01.03.2015 року - 725 600 грн.

Суду першої інстанції надані письмові пояснення представника Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації щодо того, що Відділом агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації до Кам'янець-Поільського управління державної казначейської служби України в Хмельницькій області були подані платіжні доручення на перерахування ним коштів позивачу в сумі 725 600 грн.

Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції, вказане твердження спростовується поясненнями представника третіх осіб, який стверджує, що такі документи до органів казначейства не надходили. Крім того, Представник відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільської районної державної адміністрації достатніх доказів того, що Кам'янець-Подільським управлінням Державної казначейської служби України у Хмельницькій області отримані платіжні доручення та реєстри на перерахування вказаних коштів, суду не надав.

Суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

У касаційній скарзі Міністерством не спростовується факт наявності заборгованості перед Підприємством, скаржник лише вказує на неналежне виконання обов'язків іншим органом державної влади та зауважує про відсутність у нього будь-яких контрольних повноважень за використанням коштів.

За змістом частин третьої та четвертої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту другого частини п'ятої статті 22 цього Кодексу. Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.

Відповідно до пункту третього Порядку № 587, головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем вказаної у наведених наказах бюджетної програми є Мінагрополітики. Згідно з пунктом першим та пунктом четвертим частини п'ятої згаданого Порядку визначено напрямки, за якими бюджетні кошти надаються суб'єктам господарювання, які займаються виноградарством, садівництвом і хмелярством, незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності для компенсації здійснених у поточному бюджетному році витрат (без урахування сум податку на додану вартість).

Змістом пункту 14 Порядку № 587 визначено, що на підставі затверджених остаточних обсягів компенсації, розподілу бюджетних коштів між суб'єктами господарювання для компенсації витрат Мінагрополітики спрямовує бюджетні кошти Міністерству аграрної політики та продовольства Автономної Республіки Крим, головним управлінням агропромислового розвитку обласних, управлінню промисловості, розвитку інфраструктури та агропромислового комплексу Севастопольської міської держадміністрацій, котрі в свою чергу спрямовують бюджетні кошти управлінням агропромислового розвитку районних держадміністрацій. Відповідно управління промисловості, розвитку інфраструктури та агропромислового комплексу Севастопольської міської держадміністрації, управління агропромислового розвитку районних держадміністрацій на підставі відповідних наказів Мінагрополітики подають управлінням Казначейства реєстр підприємств і платіжні доручення на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунка на поточні рахунки суб'єктів господарювання, відкриті в банках.

Згідно з частиною шостою статті 20 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Отже, чинним законодавством не тільки запроваджено спеціальні державні цільові програми з метою підтримки підприємств конкретних галузей господарства, але й визначено детальний механізм реалізації таких програм, визначено відповідальних виконавців, які наділені контрольними функціями за використанням коштів, виділених з Державного бюджету України.

У цій справі судами встановлено та не спростовано, а навпаки підтверджено, що позивач не отримав кошти, які були виділені з метою погашення вже існуючої заборгованості станом на 01 січня 2013 року та 01 січня 2014 року, внаслідок неузгоджених дій органів державної влади і відсутності належного контролю за використанням бюджетних коштів. 

Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності протиправної бездіяльності Відділу агропромислового розвитку Кам'янець-Подільскої районної державної адміністрації, що призвело до порушення майнових прав позивача, оскільки, як встановлено судом першої інстанції, саме невиконання обов'язків з подання до відповідно територіального управління Казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень призвело до ненадходження коштів на рахунки Підприємства.

Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу "належного урядування". Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (дивитися рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, пункт   120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, пункт 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява №   10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року).

Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року).

В силу принципу пропорційності втручання в право особи безперешкодно користуватися та розпоряджатися своїм майном можливе лише за умови дотримання "справедливої рівноваги" між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав людини.

Верховний Суд зазначає, що неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов'язків не повинно тягти за собою покладення на суб'єкта господарювання надмірних обов'язків або інших несприятливих наслідків, як це мало місце у справі. 
У цій справі судами встановлено, що фактично Міністерство виконало свої зобов'язання щодо перерахунку коштів на відповідні рахунки Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької облдержадміністрації, при цьому бездіяльність іншого органу державної влади призвело до порушення майнових прав суб'єкта господарювання і фактичного ненадходження на його рахунки відповідних коштів, що є невиконанням перед позивачем обов'язків, взятих на себе Державою. 

Враховуючи, що Міністерством аграрної політики та продовольства України, як відповідальним виконавцем бюджетної програми, не вжито необхідних заходів щодо виконання своїх обов'язків з метою реалізації бюджетної програми 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними», Суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що належним способом захисту прав позивача є стягнення з бюджету компенсації в розмірі 725 600 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм Міністерства аграрної політики та продовольства України. 

Судом апеляційної інстанції помилково визнано бездіяльність Міністерства щодо не спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 725   600 гривень 00 копійок за бюджетною програмою "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" для перерахування на рахунки сільськогосподарського приватного підприємства "Фарна", оскільки такі дії Міністерством фактично було вчинено. При цьому судом апеляційної інстанції самостійно змінено стягувальний спосіб судового захисту, обраний позивачем при поданні позову, на зобов'язальний шляхом покладення на першого відповідача обов'язку вирішити питання щодо спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості в розмірі 725   600 гривень 00 копійок за бюджетною програмою "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними".

Враховуючи встановлені у цій справі обставини, Верховний Суд визнає, що суд першої інстанції, на відміну від суду апеляційної інстанції, здійснив їх комплексне дослідження, правильно застосував норми матеріального права та надав їм системне тлумачення, відтак судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Відповідно до частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у справі №   822/2723/16 скасувати, залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25 січня 2017 року.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           Р.Ф. Ханова

Судді:                                                                                                     І.А. Гончарова

                                                                                                    І.Я. Олендер