П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
10 квітня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 461/6644/15-а
Провадження № 11-1526апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С ., Лобойка Л. М ., Лященко Н . П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 листопада 2015 року (суддя Радченко В. Є.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2016 року (судді Коваль Р. Й., Гуляк В. В., Судова-Хомюк Н. М.) у справі № 461/6644/15-а за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Сніп» (далі - ОСББ «Сніп») до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Адміністрація міськради), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_5 , про визнання незаконними й скасування розпоряджень та позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_4 до Адміністрації міськради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_5 , про визнання незаконними й скасування розпоряджень та
ВСТАНОВИЛА:
У червні 2015 року ОСББ «Сніп» звернулося до суду з позовом до Адміністрації міськради, в якому просило визнати незаконними й скасувати розпорядження відповідача від 11 квітня 1996 року № 342 «Про розгляд заяви  ОСОБА_6 » та від 25 лютого 2009 року № 130 «Про внесення змін у розпорядження голови адміністрації від 11 квітня 1996 року № 342».
Також із аналогічним позовом до суду звернувся  ОСОБА_4 , який вступив у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. 
На обґрунтування позову ОСББ «Сніп» і  ОСОБА_4 зазначили, що розпорядження Адміністрації міськради від 11 квітня 1996 року № 342 «Про розгляд заяви ОСОБА_6 » та від 25 лютого 2009 року № 130 «Про внесення змін у розпорядження голови адміністрації від 11 квітня 1996 року № 342» прийняті неправомочним органом та без належних фактичних і юридичних підстав. У зв`язку з викладеним позивачі просили визнати незаконними й скасувати вказані розпорядження відповідача.
Галицький районний суд м. Львова постановою від 17 листопада 2015 року позовні вимоги третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_4 задовольнив частково: визнав незаконними й скасував пункти 1, 2, 4 розпорядження голови Адміністрації міськрадивід 11 квітня 1996 року № 342; визнав незаконним і скасував розпорядження голови Адміністрації міськради від 25 лютого 2009 року № 130; у решті позовних вимог третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_4 відмовив. Суд також відмовив ОСББ «Сніп» у задоволенні позову.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 квітня 2016 року апеляційну скаргу Адміністрації міськради задовольнив: скасував постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 листопада 2015 року та прийняв нову, якою в задоволенні позовів ОСББ «Сніп» та третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_4 . відмовив.
Не погодившись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій,  ОСОБА_4 у касаційній скарзі зазначив, що суди порушили норми процесуального права. На думку скаржника, на підставі оскаржуваних розпоряджень Адміністрації міськради виникло право власності на квартиру у ОСОБА_5 , а відтак цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій і закрити провадження в адміністративній справі.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 12 травня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 грудня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, оскільки в справі відсутні клопотання її учасників про розгляд справи за їх участю, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Учасники справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що розпорядженням голови Адміністрації міськради від 11 квітня 1996 року № 342: затверджено висновок міжвідомчої комісії від 19 вересня 1995 року та дозволено ОСОБА_6 експлуатувати добудову частини будинку, яка здійснена в 1988 році, після чого квартира АДРЕСА_1 буде складатися з чотирьох житлових кімнат площею 49,8 кв. м, кухні площею 10,7 кв. м, коридорів площею 3,14 кв. м, 1,6 кв. м, 1,5 кв. м, кладових площею 2,1 кв. м, ванни площею 4,7 кв. м та вбиральні площею 3,2 кв. м; приписано ОСОБА_6 демонтувати самовільно встановлений гараж, оскільки його встановлення суперечить протипожежним нормам; приписано начальнику ЖЕК, Львівському БТІ внести зміни в документи на квартиру АДРЕСА_1 згідно з цим розпорядженням; покладено контроль за виконанням розпорядження на заступника голови Адміністрації міськради (т. 1, а. с. 18).
25 лютого 2009 року Адміністрація міськради прийняла розпорядження № 130 «Про внесення змін у розпорядження голови адміністрації від 11 квітня 1996 року № 342», яким внесла зміни в указане розпорядження, виклавши його пункт 2 у новій редакції: «Дозволити ОСОБА_6 . експлуатувати добудову частини будинку, яка здійснена в 1988 році. Після чого квартира АДРЕСА_1 буде складатися з чотирьох житлових кімнат площею 49,8 кв. м, кухні площею 10,7 кв. м, коридорів площею 3,0 кв. м, 14,0 кв. м, 1,6 кв. м, 1,5 кв. м, 4,6 кв. м, кладових площею 2,1 кв. м, 1,5 кв. м, ванни площею 4,7 кв. м, вбиральні площею 3,2 кв. м (т. 1, а. с.19).
Вважаючи вказані розпорядження незаконними, ОСББ «Сніп» і ОСОБА_4 звернулися до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Частково задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4 і відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСББ «Сніп», суд першої інстанції виходив із того, що добудова до квартири АДРЕСА_1 виконана без погодженого проекту, з грубим порушенням будівельних норм, пунктів 4 і 7 Положення про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів державного замовлення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 1992 року № 449, без дозволу на відповідні будівельні роботи й відповідно не прийнята в експлуатацію. Крім того, за висновком суду першої інстанції, відповідач не мав права скасовувати або вносити зміни до свого розпорядження від 11 квітня 1996 року № 342.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСББ «Сніп» і ОСОБА_4 , суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення суду першої інстанції прийняте за невідповідності його висновків обставинам справи, з помилковим застосуванням норм матеріального права.
При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСББ «Сніп» і  ОСОБА_4 звернулися до адміністративного суду з позовом до Адміністрації міськради, направленим на скасування розпоряджень відповідача від 11 квітня 1996 року № 342 «Про розгляд заяви ОСОБА_6 » та від 25 лютого 2009 року № 130 «Про внесення змін у розпорядження голови адміністрації від 11 квітня 1996 року № 342», відповідно до яких дозволено ОСОБА_6 експлуатувати добудову частини будинку на АДРЕСА_1 , яка здійснена в 1988 році, після чого загальна площа квартири № 1 збільшилася до 96,7 кв. м.
Матеріалами справи також установлено, що у вересні 1997 року  ОСОБА_6 видано свідоцтво про право власності на квартиру № 1 загальною площею 96,7 кв . м, що знаходиться на АДРЕСА_1 . У подальшому право власності на вказану квартиру набув ОСОБА_5 
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
Отже, оскаржувані розпорядженняАдміністрації міськради є ненормативними актами органу місцевого самоврядування, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. При цьому на підставі цих розпоряджень виникло право власності на квартиру у  ОСОБА_6 , а в подальшому - у   ОСОБА_5 , і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушених прав (оскарження розпорядження суб`єкта владних повноважень) не забезпечує їх реального захисту. У такому випадку захист порушеного, на думку позивачів, права має вирішуватися за нормами цивільного судочинства.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексуУкраїни до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції. 
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 0870/645/12 (провадження № 11-484ас18) та від 12 грудня 2018 року у справі № 601/2137/17 (провадження № 11-1126апп18).
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.
2. Постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 листопада 2015 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                              Н. О. Антонюк                                                        Н. П. Лященко
 
                                        С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
 
                                        В. В. Британчук                                                     Л. І. Рогач
 
                                        Д. А. Гудима                                                                      І. В.  Саприкіна 
 
                                        В. І. Данішевська                                                 О. М.  Ситнік 
 
                                        О. Р. Кібенко                                                                      О. С. Ткачук
 
                                        В. С.  Князєв                                                            В. Ю. Уркевич
 
                                        Л. М. Лобойко                                                       О. Г. Яновська