П О С Т А Н О В А 

Іменем України
26 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/787/18
Провадження № 11-1233заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,
представника позивачів - ОСОБА_3,
представника Верховної Ради України - Кот О. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_4, ОСОБА_27, ОСОБА_28 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Ханової Р. Ф. від 25 вересня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_4, ОСОБА_27, ОСОБА_28 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2018 року ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_4, ОСОБА_27, ОСОБА_28 звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), у якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо неприйняття протягом більше 16 років дієвого закону, який би сприяв ефективному виконанню рішень національних судів;
- визнати протиправною дію Ради щодо прийняття законів, що допускають несправедливий розподіл доходів державного бюджету та бюджету Пенсійного фонду України між громадянами України;
- зобов'язати відповідача утриматися від вчинення певних дій, а саме від прийняття закону на основі законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подолання проблеми заборгованості держави за рішеннями судів (проект Закону № 8533) щодо встановлення компенсації за тривале невиконання рішення національного суду у розмірі 10 % від присудженої суми, але не більше однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на день виплати;
- зобов'язати ВРУ прийняти дієвий закон щодо виконання рішень національних судів, у якому передбачити розмір компенсації за тривале невиконання рішення національного суду, що дорівнює втратам, спричиненим інфляцією, та спростити механізм виконання рішень судів, де боржником є держава.
На обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що їхні права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), порушені внаслідок відсутності в Україні дієвого механізму виконання міжнародних зобов'язань держави, порушення яких констатовані Європейським судом з прав Людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 15 жовтня 2009 року у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», та виконання яких стосується заявників згідно з додатками до рішення ЄСПЛ від 12 жовтня 2017 року у справі «Бурмич та інші проти України», а тому, на їхню думку, ВРУ зобов'язана прийняти закон, який буде передбачати розмір компенсації за тривале невиконання рішення національного суду, що дорівнює втратам, спричиненим інфляцією, та спрощений механізм виконання рішень судів, де боржником є держава.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 25 вересня 2018 року відмовив позивачам у відкритті провадження у справі, оскільки при прийнятті законів ВРУ реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських функцій, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивачів, у зв'язку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, позивачі подали до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просять скасувати незаконну, на їхню думку, ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Обґрунтовуючи свої доводи, скаржники зазначають, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Представник ВРУ в судовому засіданні та у відзиві на апеляційну скаргу просить у її задоволенні відмовити, оскільки рішення суду першої інстанції є законним і обгрунтованим.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи відповідача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.
Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Ради визначені у ст. 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1).
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
Як убачається з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачами дій та бездіяльності парламенту щодо прийняття (неприйняття) законів (внесення змін до законів), а також зобов'язання ВРУ прийняти відповідний закон щодо виконання рішень національних судів, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності Ради.
При цьому, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (ст. 91 Конституції України).
Згідно з п. 3 ст. 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. 
Аналізуючи зазначені законодавчі положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ, як орган законодавчої влади, реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження за вимогами позивачів про зобов'язання ВРУ прийняти закон щодо виконання рішень національних судів, тобто спонукати парламент вчинити певні дії в межах законотворчого процесу,  оскільки, обравши такий спосіб захисту, позивачі фактично мають на меті реалізувати право законодавчої ініціативи в парламенті, яким вони у силу приписів ч. 1 ст. 93 Конституції України не наділені.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що дії та бездіяльність ВРУ, яку оспорюють позивачі, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для них будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
За таких обставин висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу, є правильним.
При цьому суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі. 
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи, що Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 241-243, 266, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_4, ОСОБА_27, ОСОБА_28 - залишити без задоволення.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя:                                                                                 В. С. Князєв
Суддя-доповідач:                                                                                    І. В. Саприкіна
Судді:            
Н. О. Антонюк   О. Р.  Кібенко
                                    С. В. Бакуліна         Л. М. Лобойко
                                    В. В. Британчук     Н. П. Лященко
                                    Д. А. Гудима     Л. І. Рогач
                                    В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська