П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
3 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 727/1002/17
Провадження № 11-1492апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 (далі - ФОП
ОСОБА_3) до Чернівецької міської ради (далі - Міськрада) про визнання протиправними дій та скасування рішення в частині
за касаційною скаргою Міськради на постанову Шевченківського районного суду м. Чернівців від 5 липня 2017 року (суддя Семенко О. В.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року (судді Кузьмишин В. М., Боровицький О. А., Сушко О. О.),
УСТАНОВИЛА:
ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними дії Міськради щодо прийняття пунктів 23 та 23.1 її рішення від 8 грудня 2016 року № 508 «Про розгляд звернень юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців щодо надання земельних ділянок в оренду, поновлення договорів оренди землі, визнання такими, що втратили чинність, та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань» та скасувати зазначені пункти. 
Шевченківський районний суд м. Чернівців постановою від 5 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року, позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міськрада звернулась із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішенням, яким у задоволенні позову відмовити. Окрім того, у касаційній скарзі Міськрада звертає увагу суду на те, що суди попередніх інстанцій при розгляді справи про оскарження позивачем  пунктів рішення Міськради, які стосуються процесу укладання договорів оренди змелених ділянок та їх умов, порушили правила визначення предметної юрисдикції. Вважає, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
На час розгляду справи відзиву (заперечень) на касаційну скаргу не надходило.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 9 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради.
20 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Заслухавши доповідь судді, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційних скаргах доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 13 червня 2006 року між ОСОБА_3 та Міськрадою був укладений нотаріально посвідчений договір оренди земельної ділянки загальною площею 0,3980 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, для будівництва газозаправочної станції та пункту техобслуговування автомобілів з газовим обладнанням. Строк дії договору - до 25 травня 2016 року. 26 червня 2006 року Чернівецькою філією ДП «Центр «ДЗК» було здійснено державну реєстрацію цього договору та вчинено запис за номером 040680900100.
На підставі договору оренди земельної ділянки позивач отримав від Міськради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Московської Олімпіади, 37-3 від 6 червня 2014 року № 753/14, де об'єктом будівництва є АГЗС та автостоянка з будівлею охорони. У подальшому позивач замовив у Товариства з обмеженою відповідальністю «Проектно-вишукувальний інститут «Чернівціагропроект» та отримав проект на відповідне будівництво.
6 серпня 2015 року ФОП ОСОБА_3 отримав експертний звіт за робочим проектом на «Будівництво АГЗС та автостоянки з будівлею охорони по АДРЕСА_1» № 26-0245-15/2, а також дозвіл на виконання будівельних робіт на «Будівництво АГЗС та автостоянки з будівлею охорони по АДРЕСА_1», виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 15 листопада 2016 року за № ІV 115163202447.
12 жовтня 2016 року ФОП ОСОБА_3 подав Міськраді клопотання про розгляд питання щодо поновлення договору оренди земельної ділянки шляхом підписання додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки.
Проте 8 грудня 2016 року Міськрада прийняла рішення № 508, пунктами 23 та 23.1 якого було вирішено відмовити ФОП ОСОБА_3 у поновленні з 25 травня 2016 року договору оренди земельної ділянки від 13 червня 2006 року № 2829 на 5 років для будівництва газозаправочної станції та пункту техобслуговування автомобілів з газовим обладнанням. Управлінню містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Міськради доручено підготувати матеріали для продажу на аукціоні земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,3980 га.
Не погодившись із цим рішенням, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. 
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Земельний кодекс України (далі - ЗК) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов'язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За статтею 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. 
Статтею 80 ЗК України установлено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Як убачається з матеріалів справи, ФОП ОСОБА_3 оскаржує окремі пункти ненормативного акта органу місцевого самоврядування про відмову в поновленні договору оренди земельної ділянки, яка є комунальною власністю, а Міськрада під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.
Отже, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянкине має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
Вирішуючи спір по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.
Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС. 
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові 
від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18).
Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) у чинній редакції юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За приписами пункту 1 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абзацу першого частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити частково.
2. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівців від 5 липня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
О. C. Золотніков | О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко | О. С. Ткачук
В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич                                         О. Г. Яновська