П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/952/18
Провадження № 11-3заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (суддя Кравчук В. М.) у справі № 9901/952/18 за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Голова ВРУ, Президент України, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом до ВРУ, в якому просив: 
- визнати незаконним та неконституційнимрішення відповідача, а саме прийняття частини першої статті 49 Закону України від 05 березня 1999 року № 474-ХІV «Про вибори Президента України» (далі - Закон № 474-ХІV) в редакції Закону України від 13 березня 2014 року № 879-VІІ «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» та деяких інших законодавчих актів України щодо техніко-юридичного вдосконалення виборчого процесу» (далі - Закон № 879-VІІ) в частині, згідно з якою грошова застава вноситься кандидатом на пост Президента України у безготівковому порядку на спеціальний рахунок Центральної виборчої комісії (після початку виборчого процесу та до подання документів Центральній виборчій комісії для реєстрації) у розмірі два мільйони п'ятсот тисяч гривень;
- стягнути з ВРУ на користь народу України моральну шкоду в розмірі 100 тис. грн.
На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що прийняття ВРУ наведених вище положень частини першої статті 49 Закону № 474-ХІV в редакції Закону № 879-VІІ призвело до порушення принципу рівності прав і можливостей (умов) участі громадян у виборчому процесі, оскільки ці положення суперечать статтям 21, 22, 24 Конституції України, частині третій, абзацу першому частини четвертої статті 3 Закону № 474-ХІV. Зокрема, визначене відповідачем грошове обмеження поширюється й на позивача як громадянина України, дохід якого є нижчим за 41 тис. 666 грн на місяць, що не дає йому можливості протягом п'яти років зібрати суму грошової застави. На думку ОСОБА_3, приймаючи вказану законодавчу норму, ВРУ не керувалася інтересами народу та держави, а тому такі дії відповідача слід визнати неправомірними, що має наслідком скасування Закону № 474-ХІV у вказаній частині, а також відшкодування моральної шкоди на користь народу України.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 грудня 2018 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із указаним судовим рішенням, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що відмовивши у відкритті провадження у справі суд першої інстанції не врахував, що відповідно до частини першої статті 266 КАС України, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ. Позивач також вказав, що зважаючи на пункт 1 частини другої статті 19 КАС України його порушене право неможливо захистити шляхом звернення до Конституційного Суду України, оскільки вирішення питань про відповідність закону України (його окремих положень) Конституції України можливе за конституційною скаргою особи лише у випадках, коли застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. На підставі викладеного ОСОБА_3 просить скасувати оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3, а ухвалою від 12 лютого 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та зважаючи на відсутність необхідності виклику сторін для надання пояснень з огляду на обставини справи.
ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти вимог апеляційної скарги і зазначає, що ОСОБА_3 у позові фактично порушує питання про невідповідність положень частини першої статті 49 Закону № 474-ХІV Конституції України, проте вирішення таких питань віднесено до компетенції Конституційного Суду України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі, а також у відзиві на апеляційну скаргу доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_3
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду керувався тим, що зміст заявлених вимог та їх обґрунтування дають підстави для висновку, що позивач фактично вважає неконституційними наведені положення законодавства, які можна усунути шляхом визнання їх неконституційними. За висновком суду першої інстанції, вирішення питання щодо конституційності правових актів, зокрема і законів, та дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності не може бути предметом розгляду в адміністративному суді; об'єктом судового контролю в адміністративному судочинстві можуть бути чітко визначені підзаконні нормативні акти, до яких закони не належать. Крім цього, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду зазначив, що позовні вимоги про визнання незаконною (і як наслідок скасування) частини першої статті 49 Закону № 474-ХІV в частині внесення кандидатом на пост Президента України грошової застави в розмірі два мільйони п'ятсот тисяч гривень, та такою, що суперечить статтям 21, 22, 24 Конституції України, є предметом розгляду Конституційним Судом України, а не Верховним Судом за правилами адміністративного судочинства, до якого з цими вимогами звернувся позивач.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України(пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів(пункт 2 частини першої).
Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
Пунктом 1 частини другої цієї статті передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. 
Саме згідно з нормами Регламенту створені з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники; народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. 
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
Отже, висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про непоширення юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції на справу за позовом ОСОБА_3 щодо визнання незаконними та неконституційними положень частини першої статті 49 Закону № 474-ХІV в редакції Закону № 879-VІІ відповідає правильному застосуванню норм права.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 9901/380/18 (провадження № 11-205заі18).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач О. С. Золотніков 
 
Судді:                            С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
                                      В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима     І. В. Саприкіна
 
                                      О. Р. Кібенко       О. М. Ситнік
 
                                      В. С. Князєв       В. Ю. Уркевич
 
                                               Л. М. Лобойко       О. Г. Яновська
 
                                               Н. П. Лященко