П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
24 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 305/1886/16-а
Провадження № 11-1349апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М ., Лященко Н.  П., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Кобилецько-Полянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області (далі - Селищна рада), виконавчого комітету Селищної ради, третя особа - ОСОБА_5 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії 
за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року (судді Мікула О. І., Курилець А. Р., Кушнерик М. П.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2016 року  ОСОБА_3 та  ОСОБА_4 звернулисядо суду з адміністративним позовом, у  якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування - Селищної ради - в частині вирішення питання щодо відведення земельної ділянки на місцевості (в натурі) під утворену під`їзну дорогу з АДРЕСА_2 через земельну ділянку землекористувача ОСОБА_5 до земельної ділянки ОСОБА_3 та  ОСОБА_4 , яка розташована по АДРЕСА_1 у цьому ж селищі, із визначенням «червоних ліній» - межі вулиці;
- зобов`язати Селищну раду в особі її виконавчого комітету в порядку, визначеному чинним законодавством, вчинити дії, необхідні для виготовлення містобудівної документації щодо проектування, розташування, визначення меж - «червоних ліній», прийняття в експлуатацію під`їзної дороги з АДРЕСА_2, що в селищі Кобилецька Поляна Рахівського району Закарпатської області, до земельної ділянки громадян ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , яка розташована на території АДРЕСА_1, через земельну ділянку, яку використовує громадянка ОСОБА_5 , що розташована на території АДРЕСА_2, в напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність громадян ОСОБА_3 та ОСОБА_4 
Рахівський районний суд Закарпатської області постановою від 16 лютого 2017 року позов задовольнив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 липня 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки порушений спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись із зазначеним рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, зокрема, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та помилковість висновку суду про те, що спір, який виник між сторонами, не належить до юрисдикції адміністративних судів, просять скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 та ОСОБА_4 зазначили, що цей адміністративний позов пред`явлений до органу місцевого самоврядування, який в порядку, визначеному положеннями законів України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та від 8 вересня 2005 року № 2862-IV «Про автомобільні дороги», ухвалив рішення про утворення під`їзної дороги, фактично, не відвівши таку дорогу на місцевості, що виразилось у бездіяльності, яку позивачі просять суд визнати протиправною, та для відновлення своїх порушених прав просять зобов`язати відповідача вчинити певні дії. Також скаржники зазначають, що спору про право між ними та третьою особою у цій справі не має. З огляду на наведене вважають, що порушений ними у цій справі спір має розглядатись в порядку адміністративного судочинства, а не цивільного.
У запереченнях на касаційну скаргу  ОСОБА_5 зазначає, що мотиви та вимоги, наведені в касаційній скарзі, є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 4 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_4 
20 листопада 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
29 березня 2019 року ОСОБА_4 надіслала повідомлення про те, що ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_3 помер, долучивши копію свідоцтва про смерть.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на такі міркування.
Суди попередніх інстанцій встановили, що  ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на праві приватної спільної часткової власності в рівних частинах належить житловий будинок по АДРЕСА_1 , що підтверджується витягом про державну реєстрацію прав, виданим 14 грудня 2011 року, та свідоцтвом про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 , виданим виконавчим комітетом Селищної ради 8 листопада 2011 року.
Це нерухоме майно розташоване на земельній ділянці загальною площею 0,0837 га, цільовим призначенням якої є будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), право власності на яку за позивачами підтверджується Інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, виданого державним реєстратором 27 травня 2016 року.
Рішенням 8 сесії 7 скликання Селищної ради від 6 липня 2016 року № 163 «Про утворення під`їзної дороги» (далі - Рішення Селищної ради) вирішено утворити під`їзну дорогу з АДРЕСА_2 до земельної ділянки громадян ОСОБА_3 та  ОСОБА_4 , яка розташована на території АДРЕСА_1, через земельну ділянку, яку використовує громадянка ОСОБА_5 , що розташована на території АДРЕСА_2, в напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність громадян  ОСОБА_3 та  ОСОБА_4 
Проте Рішення Селищної ради не виконане. 
Користуватися під`їзною дорогою до свого господарства позивачі з певних об'єктивних та суб'єктивних причин не можуть, оскільки ОСОБА_5 унеможливлює їм користуватися цією земельною ділянкою. 
Вважаючи протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування у вирішенні питання щодо виготовлення містобудівної документації, будівництва житлової вулиці, визначення «червоних ліній» - меж запроектованої вулиці, які би розділяли територію забудови та території іншого призначення з наступним його зобов`язанням вчинити певні дії,  ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з цим позовом.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року  кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та постановлення  оскаржуваного рішення) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Відповідно до частини першої статті 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК) передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Частиною першою статті 122 ЗК передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону (частина перша статті 116 ЗК).
За правилами частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина друга статті 123 ЗК).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина третя статті 123 ЗК).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина чотирнадцята статті 123 ЗК).
Аналіз наведених норм права у взаємозв`язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).
Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду апеляційної інстанції у справі, що розглядається, предметом якої є, зокрема, бездіяльність Селищної ради щодо вирішення питання про відведення земельної ділянки на місцевості (в натурі) під утворену під`їзну дорогу із визначенням «червоних ліній» - меж вулиці, про те, що відповідач при його винесенні не здійснював владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм права, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року (справа № 758/1764/17), і Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від цього висновку.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної  інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 та  ОСОБА_4  задовольнити частково.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 рокускасувати.
3. Адміністративну справу за позовом  ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Кобилецько-Полянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області, виконавчого комітету Кобилецько-Полянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області, третя особа - ОСОБА_5 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
О. С. Золотніков | В. Ю.  Уркевич
В. С. Князєв | О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко |