ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2019 року 
Київ
справа №826/6056/16
адміністративне провадження №К/9901/4387/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Бучик А.Ю.,  Мороз Л.Л., 
за участю секретаря судового засідання: Кочерги В.П. 

учасники судового процесу:
представники позивача: Ореховський М.Л., Коломієць В.А.
представник відповідача: Адам Ю.В.
представник третьої особи: Щепанський А.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Всеукраїнської громадської організації «Українська асоціація власників зброї» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року (головуючий суддя Бояринцева М.А., судді: Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року (головуючий суддя Мєзєнцев Є.І., судді: Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі №826/6056/16 за позовом Всеукраїнської громадської організації «Українська асоціація власників зброї» до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство внутрішніх справ України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2016 року Всеукраїнська громадська організація «Українська асоціація власників зброї» (далі по тексту - позивач, ВГО «Українська асоціація власників зброї») звернулась до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі по тексту - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство внутрішніх справ України (далі - МВС України), в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у не скасуванні рішення про державну реєстрацію наказу Міністерства внутрішніх справ № 622 від 21 серпня 1998 року «Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів»;

- зобов'язати відповідача скасувати рішення про державну реєстрацію наказу Міністерства внутрішніх справ № 622 від 21 серпня 1998 року «Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів» (далі по тексту - Наказ №622).

В обґрунтування вимог адміністративного позову позивач зазначив, що Наказом №622 обмежуються права і свободи громадян, зокрема, право власності (вільне придбання, володіння, користування та розпорядження річчю відповідно до закону), реалізації права на захист належними засобами від протиправних посягань зброєю. З огляду на вказане, позивач звернувся до відповідача з пропозицією щодо скасування рішення про державну реєстрацію спірного наказу у відповідності до положень пункту 6 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, проте відповідачем будь-яких дій з огляду на таке звернення вчинено не було. 

За твердженням ВГО «Українська асоціація власників зброї», оскаржуваний Наказ підлягає скасуванню з огляду на приписи пунктів 16, 17 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, та пункту 2.3 Методичних рекомендацій щодо застосування Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, схвалених постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 вересня 2000 року №26, оскільки акти законодавства, на підставі яких прийнято Наказ №622, втратили чинність: Закон УРСР «Про власність» втратив чинність 20 квітня 2007 року на підставі Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Цивільного кодексу України», тоді як саме на підставі цього Закону було прийнято постанову Верховної Ради України від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна».

Щодо постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему», то вона не була офіційно оприлюднена і є нечинною (лист Міністерства юстиції України від 08 липня 2008 року №5928-0-33-08-34).

При цьому 01 січня 2004 року набув чинності Цивільний кодекс України, згідно статті 178 якого чітко передбачено загальний принцип вільного володіння об'єктами цивільних прав, а також можливість встановлення лише законом об'єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається. Оскільки відповідний Закон відсутній, то обмеження Наказом №622 обігу зброї є протиправним.

Крім того, Наказ №622 згідно преамбули прийнято на підставі Закону України «Про міліцію», що втратив чинність 07 листопада 2015 року на підставі Закону України «Про Національну поліцію».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 21 серпня 1998 року відповідно до Закону України «Про міліцію», постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему», Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого розпорядженням Президента України від 07 жовтня 1992 року №157/92-рп, розпорядження Президента України від 30 березня 1995 року №N61/95-рп «Про запобіжні заходи щодо користування мисливською і службово-штатною зброєю та газовими пістолетами і револьверами», постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна» із доповненнями до неї від 22 квітня 1993 року та 24 січня 1995 року, а також у зв'язку з прийняттям інших нормативних актів по лінії служби дозвільної системи Міністерством внутрішніх справ України прийнято наказ №622, яким затверджено Інструкцію про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів.

Вказаний Наказ №622 зареєстрований в Міністерстві юстиції України 07 жовтня 1998 року за № 637/3077, офіційно оприлюднений та набув чинності. Затверджена Наказом №622 Інструкція зі змінами та доповненнями чинна станом на час розгляду адміністративної справи.

02 жовтня 2015 року Всеукраїнська громадська організація «Українська асоціація власників зброї» в особі Адвокатського об'єднання «Ореховський та Коломієць» звернулася до Міністерства юстиції України зі зверненням щодо скасування державної реєстрації наказу №622.

Листом від 06 жовтня 2015 року №24540-0-26-15/10.1 Міністерство юстиції України повідомило заявника про те, що підстави для скасування державної реєстрації Наказу №622 відсутні.

03 березня 2016 року Всеукраїнська громадська організація «Українська асоціація власників зброї» повторно звернулася до Міністерства юстиції України зі зверненням щодо скасування державної реєстрації наказу МВС №622.

Листом від 01 квітня 2016 року №10868/7569-0-33-16/10 Міністерство юстиції України повідомило заявника про те, що воно звернулося до Міністерства внутрішніх справ України з вимогою щодо приведення наказу №622 у відповідність до чинного законодавства.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не скасування державної реєстрації Наказу №622, позивач звернувся до суду з даним позовом. 

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, зазначив, що втрата чинності Законом України «Про міліцію» не призвела до відсутності законодавчого визначення органу, на який покладено відповідні дозвільні повноваження щодо обігу зброї, з урахуванням положень пункту 21 частини 1 статті 23 Закону України «Про Національну поліцію», частини 8 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» від 23 грудня 2015 року №901-VІІІ. При цьому саме Міністерство внутрішніх справ України мало формально внести зміни до Наказу №622 в частині виключення посилань на Закон України «Про міліцію», та доповнення посиланням на новий Закон, що свідчить про невірне обрання позивачем способу захисту оспореного права членів організації.

Судами зазначено, що станом на дату розгляду справи прийнято наказ Міністерства внутрішніх справ України від 05 травня 2017 року №364 «Про внесення змін до наказу МВС від 21 серпня 1998 року №622», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 29 травня 2017 року за №673/30541, що свідчить про внесення третьою особою відповідних змін, але не у місячний термін з моменту втрати чинності Законом України «Про міліцію», а пізніше. Втім, в даному випадку положення пункту 16 Положення №731 в частині визначення місячного строку мають застосовуватися з урахуванням чинної багатоступеневої процедури підготовки проектів нормативно-правових актів, що прийняті пізніше, а тому автоматичне порушення вказаного терміну не може бути підставою для висновку для допущення протиправної бездіяльності розробника відповідного проекту та Міністерства юстиції України як органу державної реєстрації. 

Зауважено, що Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №383, було чинне станом на 2016 рік та станом на час розгляду справи, а тому його скасування не могло бути підставою для скасування оскаржуваного наказу.

З приводу постанови КМУ від 12 жовтня 1992 року №576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему» зазначено, що остання була прийнята під час дії Конституції України від 1978 року з відповідними змінами і доповненнями, яка не передбачала процедури оприлюднення актів КМУ. Відповідна процедура була запроваджена після ухвалення Конституції України 1996 року та прийняття на виконання статті 57 останньої Указу Президента України від 10 червня 1997 року «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності».

Відносно постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна» суди зазначили, що остання не мала сили Закону, оскільки зміст Конституції 1978 року таких підстав не надає. Разом з тим, вказана постанова була прийнята на виконання відсильних норм Закону УРСР «Про власність», проте після втрати ним чинності постанова залишається діючою.

Судами вказано, що станом на 2016 рік та на час розгляду справи Верховною Радою України законодавчо статус зброї як об'єкту цивільних прав не визначено, а відповідний перелік об'єктів права власності передбачено виключно підзаконним нормативно-правовим актом, яким є оскаржуваний Наказ №622. Скасування державної реєстрації останнього за відсутності відповідного Закону призведе до відсутності будь-якого правового регулювання правовідносин щодо придбання, зберігання, використання та обігу зброї і, як наслідок, до необмеженого перебування в обігу всіх видів зброї, що не відповідає принципу пропорційності, оскільки буде порушено баланс між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача та цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). 

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ВГО «Українська асоціація власників зброї» подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати вказані рішення і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказував на те, що оскаржуваний Наказ №622 відповідно до його преамбули прийнято на підставі Закону України «Про міліцію», який втратив чинність 07 листопада 2015 року на підставі Закону України «Про Національну поліцію». При цьому в Наказі №622 лише через 16 місяців після втрати чинності Законом України «Про міліцію» і набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію» було замінено слова «міліція» на «поліція». Наголошено на тому, що оскільки Нацполіція не є правонаступником міліції, то повноваження останньої щодо дозвільних процедур зі зброєю  повинні були бути сформовані у новому наказі. Крім того, судами було проігноровано судами і посилання позивача на чинність і Положення про МВС, затвердженого указом Президента України №383 від 06 квітня 2011 року, і Положення про МВС, затвердженого Постановою КМУ від 28 жовтня 2015 року №878, які між собою є взаємовиключними.

Наголошено на тому, що критерієм збереження чинності нормативно-правових актів, прийнятих до 28 червня 1996 року, є їх відповідність Конституції України. Оскільки Постанова КМУ №576 від 12 жовтня 1992 року не була опублікована, вона вважається такою, що грубо суперечить Конституції України. З приводу постанови ВРУ № 2471-XII від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна» позивач вказує на те, що остання також не може вважатися чинною, оскільки Закон України «Про власність», на підставі статті 13 якого її було прийнято, втратив чинність.

Крім того, скаржник звертає увагу на те, що  всупереч приписам КАС України ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції не надано відповідної правої оцінки наведеним позивачем доводам щодо бездіяльності відповідача. Зазначено, що суди встановили, що наказ МВС від 05 травня 2017 року №364 «Про внесення змін до наказу МВС від 21 серпня 1998 року №622» було прийнято з порушенням місячного строку з моменту втрати чинності Законом України «Про міліцію». В той же час, суди безпідставно відмовили в задоволенні позову в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача. При цьому суди, визнавши наявність формальних підстав для скасування державної реєстрації Наказу №622, а саме з огляду на скасування Закону України «Про власність», не застосували відповідних наслідків для відновлення верховенства закону.

У поданому відзиві на касаційну скаргу Міністерство юстиції України просило залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, як законні та обґрунтовані. Зауважено, що виключні повноваження МВС України в сфері визначення порядку функціонування об'єктів дозвільної системи, визначені пунктом 9 Положення про дозвільну систему, затвердженого постановою КМУ від 12 жовтня 1992 року №576, що спростовує посилання позивача на відсутність повноважень МВС України на врегулювання зазначеної сфери суспільних відносин. 

Наголошено на тому, що зброя та боєприпаси до неї є джерелом підвищеної небезпеки та окремими об'єктами цивільного та господарського обороту, до яких встановлено обмеження відповідно до статті 178 ЦК України. Положення Інструкції, затвердженої Наказом №622, спрямовані на організованість та упорядкованість суспільних відносин, пов'язаних із використанням джерел підвищеної небезпеки з метою забезпечення безпеки громадян, що відповідає положенням статті 3 Конституції України. Відтак, доводи позивача щодо незаконного обмеження оскаржуваним наказом прав і свобод громадян на власність не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства. 

З приводу постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна» відповідач зазначив, що станом на час прийняття цей правовий акт мав силу Закону і відповідним Законом вона не скасовувалась, а тому є чинною. 

У судовому засіданні представники позивача вимоги касаційної скарги підтримали, просили її задовольнити з підстав, у ній зазначених.

Представник відповідача та представник третьої особи у судовому засіданні заперечували проти задоволення касаційної скарги, просили залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін у справі,  обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до Закону України "Про міліцію", постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему", Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Розпорядженням Президента України від 07 жовтня 1992 року №157/92-рп, Розпорядження Президента України від 30 березня 1995 року № 61/95-рп "Про запобіжні заходи щодо користування мисливською і службово-штатною зброєю та газовими пістолетами і револьверами", Постанови Верховної Ради України від 17 червня 1992 року "Про право власності на окремі види майна" із доповненнями до неї від 22 квітня 1993 року та 24 січня 1995 року, а також у зв'язку з прийняттям інших нормативних актів по лінії служби дозвільної системи наказом Міністерства внутрішніх справ України № 622 від 21 серпня 1998 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07 жовтня 1998 року за № 637/3077, було затверджено Інструкцію про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів.

За позицією позивача, відповідач з огляду на наявність підстав, визначених пунктами 16, 17 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731 (далі - Положення №731), пункту 2.3 Методичних рекомендацій щодо застосування Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, схвалених постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 вересня 2000 року №26, мав достатні правові підстави для скасування державної реєстрації наказу Міністерства внутрішніх справ України № 622 від 21 серпня 1998 року з огляду на втрату чинності Постанови ВРУ від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна», Закону України «Про міліцію».

Статтею 117 Конституції України визначено, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Положення № 731.

За приписами пункту 16 Положення №731 у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов'язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність. Зміни і доповнення, внесені до нормативно-правового акта, а також рішення про втрату нормативно-правовим актом чинності, підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому цим Положенням.

Пункт 17 Положення №731 встановлює, що рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку з:

а) виявленням обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта;

б) набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині;

в) одержанням повідомлення від ДРС про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" або повідомлення ДРС про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відповідно до частини восьмої статті 28 зазначеного Закону;

в-1) одержанням висновку Мін'юсту, головних територіальних управлінь юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;

г) виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.

Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.

Тобто, вказаною правовою нормою визначені випадки обов'язкового перегляду нормативно-правових актів суб'єктом нормотворення з метою приведення такого акту у відповідність до чинного законодавства. В протилежному випадку реєструючий орган може скасувати рішення про державну реєстрацію такого акта у встановленому порядку. Слід зауважити, що зазначені правові норми покладають функції перегляду нормативно-правового акту та скасування рішення про його державну реєстрації на два різні органи - орган нормотворення та орган реєстрації відповідно.

Колегія суддів касаційного суду зауважує, що порушення вимог пункту 16 Положення №731 полягає у невиконанні жодних дій органом, що видав нормативно-правовий акт, за наявності факту внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято цей нормативно-правовий акт. Недотримання пункту 16 Положення №731 полягає у порушенні місячного строку внесення до нормативно-правового акту змін, доповнень або визнання його таким, що втратив чинність, органом, що видав нормативно-правовий акт. 

Відповідно до підпунктів 4.5, 4.6 пункту 4 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року № 32/5 (далі - Порядок №32/5), підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта є, зокрема: виявлення порушень або недотримання вимоги пункту 16 Положення органом, що видав нормативно-правовий акт; інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.

Пунктом 6 Порядку №32/5 встановлено, що перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється органом державної реєстрації у разі надходження пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи.

Згідно з положеннями абзаців першого та другого пункту 7 Порядку №32/5 у разі виникнення обставин, зазначених у підпунктах 4.1, 4.4, 4.5 пункту 4 цього Порядку, орган державної реєстрації попередньо письмово інформує орган, що видав нормативно-правовий акт, про такі обставини та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.

Якщо під час перегляду виявлено, що зареєстрований нормативно-правовий акт видано суб'єктом нормотворення з порушенням законодавства, зокрема з перевищенням компетенції, рішення про державну реєстрацію такого акта може бути скасовано органом державної реєстрації без дотримання процедури, передбаченої абзацом першим цього пункту.

З аналізу положень наведених нормативно-правових актів, що врегульовують підстави та процедуру скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту, слідує, що суб'єкт нормотворення у разі внесення змін, доповнень, або втратою чинності актом законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, зобов'язаний самостійно у місячний термін привести його у відповідність до чинного законодавства або визнати його таким, що втратив чинність.

У разі, якщо суб'єкт нормотворення такі дії у встановлений місячний строк не вчинив, орган реєстрації (Мін'юст) за власною ініціативою або у разі надходження до нього відповідного звернення обов'язково надсилає повідомлення про вказані обставини органу, що видав нормативно-правовий акт, а останній повинен у п'ятиденний термін або внести до нього відповідні зміни, доповнення, або визнати його таким, що втратив чинність.

Щодо першого звернення позивача із листом від 02 жовтня 2015 року до Мін'юсту з пропозицією щодо скасування оскаржуваного Наказу №622 з підстав втрати чинності Закону УРСР «Про власність», на підставі статті 13 якого прийнято підзаконний нормативно-правовий акт - постанову ВРУ від 17 червня 1992 року №2471-XII «Про право власності на окремі види майна», на яку як на підставу прийняття, в свою чергу, посилається Наказ №622 (а.с.9-11), колегія суддів зауважує, що відповідь на вказане звернення була надана ВГО «Українська асоціація власників зброї» листом від 06 жовтня 2015 року №24540-0-26-15/10.1 з повідомленням позивача про відсутність підстав для скасування державної реєстрації оскаржуваного нормативно-правового акту (а.с.12-13). Отже, бездіяльність в діях відповідача відсутня.

Стосовно правомірності дій Мін'юсту щодо відмови у скасуванні державної реєстрації Наказу №622 за вказаним зверненням позивача з огляду на відсутність правових підстав для скасування рішення про державну реєстрацію Наказу №622, визначених пунктом 17 Положення №731, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Так, звернення позивача із листом від 02 жовтня 2015 року мотивоване тим, що 20 червня 2007 року втратив чинність Закон УРСР «Про власність», на виконання якого була прийнята постанова Верховної Ради України від 17 червня 1992 року №2471-XII «Про право власності на окремі види майна». Оскаржуваний Наказ №622 прийнятий, в тому числі, на виконання зазначеної постанови ВРУ, яка, на думку позивача, також втратила чинність, а тому наявними були підстави для застосування відповідачем положень пунктів 16, 17 Положення №731.

Вказані посилання є безпідставними, оскільки відповідно до частини другої статті 48 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року №1861-VI, закони, постанови та інші акти Верховної Ради, що набрали чинності, скасуванню Верховною Радою не підлягають, вони можуть бути визнані Верховною Радою такими, що втратили чинність.

Аналогічна правова норма містилась і в положеннях частини другої статті 48 постанови Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006 року №3547-IV, яка була чинною на час втрати чинності Законом України «Про власність».

Отже, питання щодо втрати чинності постанови Верховної Ради України може бути вирішено лише шляхом прийняття відповідної постанови про втрату чинності Верховною Радою України у передбаченому законом порядку.

Як станом на дату надання відповіді позивачу від 06 жовтня 2015 року №24540-0-26-15/10.1, так і станом на дату розгляду справи судом касаційної інстанції даної справи, Верховною Радою України рішення у формі постанови про втрату чинності постановою ВРУ від 17 червня 1992 року «Про право власності на окремі види майна» не приймалось. Вказана постанова є чинною, а тому доводи скаржника у вказаній частині є безпідставними та необґрунтованими, що свідчить про правомірність висновку відповідача, викладеного у листі від 06 жовтня 2015 року №24540-0-26-15/10.1 про відсутність підстав для скасування державної реєстрації Наказу №622 з підстав втрати чинності постановою Верховної Ради України від 17 червня 1992 року №2471-XII, на що правильно вказали суди попередніх інстанцій.

В подальшому, як встановили суди та не заперечується сторонами у справі, 03 березня 2016 року позивач повторно звернувся до Міністерства юстиції України із зверненням щодо скасування державної реєстрації Наказу №622 з підстав втрати чинності 07 листопада 2015 року Законом України «Про міліцію», на підставі якого, в свою чергу, було прийнято Наказ №622 (а.с.15-16). 

Відповідно до листа від 01 квітня 2016 року №10868/7569-0-33-16/10 відповідач повідомив позивача про те, що Міністерство юстиції України звернулось до Міністерства внутрішніх справ України з вимогою щодо приведення Наказу №622 у відповідність до чинного законодавства (а.с.17).

Так, у межах даного адміністративного позову позивачем оскаржується саме бездіяльність відповідача щодо не скасування рішення про державну реєстрацію Наказу №622. 

Як свідчать матеріали справи та виходячи з положень вищенаведених нормативно-правових актів, відповідачем після звернення позивача з відповідною пропозицією про скасування спірного Наказу №622 (03 березня 2016 року) було вчинено дії по зверненню до органу, що видав нормативно-правовий акт, а саме до Міністерства внутрішніх справ України, з вимогою щодо приведення Наказу №622 у відповідність до чинного законодавства, що відповідає визначеному пунктом 7 Порядку №32/5 алгоритму дій Мін'юсту у разі надходження до нього відповідних пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян. 

Відповідно до пункту 8 Порядку №32/5 при невиконанні органом, що видав нормативно-правовий акт, вимог органу державної реєстрації, зазначених в абзаці першому та другому пункту 7 цього Порядку, орган державної реєстрації скасовує рішення про державну реєстрацію цього нормативно-правового акта.

Порядок подальших дій Мін'юсту у разі невиконання органом нормотворення вимог органу реєстрації регламентований приписами пунктів 9-11 Порядку №32/5 та пунктами 5, 6 Рекомендацій щодо застосування Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, схваленого постановою колегії Мін'юсту від 21 вересня 2000 року №26. При цьому скасування державної реєстрації нормативно-правового акту є стадійним процесом, який полягає у складанні висновку про скасування рішення про державну реєстрацію, його погодженні та наступному затвердженні. 

Отже, у разі невиконання органом нормотворення вимог, викладених у повідомленні органу реєстрації, направленому у відповідності до положень пункту 7 Порядку №32/5, протягом встановленого 5-денного строку Мін'юст зобов'язаний вчинити відповідні дії, спрямовані на скасування державної реєстрації такого нормативно-правового акту.

Як встановили суди, Міністерство юстиції України зверталося до Міністерства внутрішніх справ України з питання приведення наказу №622 у відповідність до законодавства (листи від 04 квітня 2016 року №11226/7569-0-33-16/10.1, від 17 травня 2016 року №17351/41357-0-61-16/10.1, від 19 липня 2016 року №25157/56882-0-61-16/10.1), на що було отримано відповіді про підготовку відповідних проектів регуляторних актів, розроблення окремих інструкцій (листи від 22 квітня 2016 року №4320/04/20-2016, від 16 червня 2016 року №6460/03/20-2016, від 05 серпня 2016 року №8576/04/20-2016).

При цьому лист, направлений відповідачем МВС України у квітні 2016 року містив строк, до якого орган нормотворення було зобов'язано поінформувати про вжиті заходи, а саме до 13 квітня 2016 року (а.с.104), втім, відповідь на зазначене повідомлення була надана МВС України лише 22 квітня 2016 року (а.с.105).

З огляду на вищевикладене, невжиття Мін'юстом у розумні строки після спливу п'ятиденного строку, встановленого Порядком №32/5 для приведення нормативно-правового акту у відповідність до норм чинного законодавства, заходів, спрямованих на скасування відповідного нормативно-правового акту (складання відповідного висновку, його погодження та наступне затвердження) свідчить про допущення останнім протиправної бездіяльності, що помилково залишили поза увагою суди попередніх інстанцій.

Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для зобов'язання відповідача скасувати державну реєстрацію Наказу №622, колегія суддів зазначає наступне.

Так, станом на час розгляду справи судами до преамбули Наказу №622 внесено зміни в частині посилання на Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 383, як на акт законодавства, що визначає правовий статус Міністерства внутрішніх справ України, а також виключено посилання на Розпорядження Президента України від 30 березня 1995 року №N 61/95-рп "Про запобіжні заходи щодо користування мисливською і службово-штатною зброєю та газовими пістолетами і револьверами".

Крім того, станом на час розгляду справи судом першої інстанції, було прийнято наказ Міністерства внутрішніх справ України від 05 травня 2017 року №364 "Про внесення змін до наказу МВС від 21 серпня 1998 року №622", зареєстрований у Міністерстві юстиції України 29 травня 2017 року за №673/30541. Відповідно до вказаного нормативно-правового акту у тексті Наказу №622 абревіатури "ДГБ", "ДГБ МВС України" замінено словами "уповноважений підрозділ з контролю за обігом зброї та дозвільної системи центрального органу управління Національної поліції України"; слова "органи внутрішніх справ" в усіх відмінках замінено словами "органи поліції" у відповідних відмінках.

Таким чином, органом нормотворення до Наказу №622 були внесені відповідні зміни, в тому числі і у зв'язку із втратою чинності Законом України «Про міліцію», що свідчить про усунення МВС України обставин, що обумовлювали необхідність внесення змін до нормативно-правового акта, на які вказував позивач, а тому підстави для зобов'язання відповідача скасувати державну реєстрацію спірного наказу відсутні.

З приводу інших посилань заявника касаційної скарги на невідповідність Наказу №622 вимогам Конституції та Законів України, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про невідповідність обраного позивачем способу захисту порушеного, на думку позивача, права, адже у такому разі питання щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств мають вирішуватись за наслідками подання позову про скасування або визнання нечинним такого нормативно-правового акту, а не шляхом оскарження бездіяльності Мін'юсту щодо скасування його державної реєстрації.

Суд під час касаційного перегляду справи враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що інші доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог у вказаній частині. В решті судові рішення підлягають залишенню без змін.

Керуючись статтями 344, 350, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Українська асоціація власників зброї" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року у справі №826/6056/16 скасувати в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправною бездіяльності та постановити в цій частині нове рішення.

Визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо невжиття заходів у питанні скасування державної реєстрації наказу Міністерства внутрішніх справ України №622 від 21 серпня 1998 року "Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів".

В решті судові рішення залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення виготовлено 27 березня 2019 року.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
А.Ю. Бучик 
 Л.Л. Мороз ,
Судді Верховного Суду