П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
14 травня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 821/1769/17
Провадження № 11-1303апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Таргет-Фіш» до державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Херсонській області Пигиди А. Б. (далі - Державний реєстратор), Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, третя особа - Відкрите акціонерне товариство (далі - ВАТ) «Трест «Генічеськагробуд», про скасування рішення
за касаційною скаргою ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року (суддя Хом'якова В. В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року (судді Ступакова І. Г., Бітова А. І., Лук'янчук О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2017 року ТОВ «Таргет-Фіш» звернулося до суду з позовом, у якому просило скасувати реєстраційні дії Державного реєстратора від 2 березня 2016 року за № 13611030.
Обґрунтовуючи позов, ТОВ «Таргет-Фіш» зазначило, що згідно з нотаріально посвідченим договором купівлі-продажу від 24 грудня 2012 року товариство придбало у ліквідатора Дочірнього підприємства (далі - ДП) «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» в процесі банкрутства нерухоме майно, яке розташоване на земельній ділянці, кадастровий номер 6522186500:11:004:0296, та зареєструвало права власності на майно 30 жовтня 2013 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. З отриманих відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 100088761 від 11 жовтня 2017 року позивач дізнався про те, що 2 березня 2016 року Державним реєстратором було здійснено реєстраційні дії № 13611030 за копією державного акта на право постійного користування землею 
І-ХС № 001868 від 20 вересня 1995 року, виданого Генічеською районною державною адміністрацією, та змінено інформацію про власника (користувача) земельною ділянкою з ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» на ВАТ «Трест «Генічеськагробуд». 
Позивач вважає, що на порушення вимог саттті 20 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV) замість оригіналу Державний реєстратор неправомірно прийняв від заявника копію державного акта на право постійного користування землею І-ХС № 001868 від 20 вересня 1995 року, що є порушенням вимог пункту 3 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV. На думку позивача, Державний реєстратор протиправно вчинив реєстраційні дії, самовільно замінивши користувача земельної ділянки ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» на ВАТ «Трест «Генічеськагробуд».
Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 19 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року, позовні вимоги ТОВ «Таргет-Фіш» задовольнив.
У ході розгляду справи суди встановили таке.
Постановою Господарського суду Херсонської області від 1 липня 2010 року у справі № 12/130-Б-06 ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» визнано банкрутом та відкрито щодо нього ліквідаційну процедуру.
У процедурі банкрутства позивач згідно з нотаріально посвідченим договором купівлі-продажу від 24 грудня 2012 року, придбав у ліквідатора ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» нерухоме майно, яке розташоване на земельній ділянці з кадастровим номером 6522186500:11:004:0296, що підтверджується договором купівлі-продажу від 24 грудня 2012 року, та зареєстрував права власності на це майно 30 жовтня 2013 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується відомостями з Реєстру № 98519778 від 26 вересня 2017 року.
Ухвалою Господарського суду Херсонської області від 29 квітня 2013 року в справі № 12/130-Б-06 ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» припинено як юридичну особу, державна реєстрація припинення здійснена 21 травня 2013 року за № запису 14871170004000503, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 13 січня 2016 року за № 1000549916.
2 березня 2016 року Державний реєстратор зареєстрував право державної власності на земельну ділянку площею 9, 7391 га, кадастровий номер 6522186500:11:004:0296, за Херсонською обласною державною адміністрацією (далі - Херсонська ОДА).
30 березня 2017 року ТОВ «Таргет-Фіш» направило на адресу Херсонської ОДА заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, оскільки спірна земельна ділянка мала державну форму власності, крім того, позивач стверджує, що при придбанні нерухомого майна ліквідатором банкрута було надано для ознайомлення державний акт на право постійного користування землею 
І-ХС № 001868 та надано витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, з яких було видно, що законним землекористувачем земельної ділянки з кадастровим номером 6522186500:11:004:0296 є ДП «Пансіонат «Строитель» ВАТ «Трест «Генічеськагробуд». Херсонська ОДА відмовила позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою через відсутність згоди землекористувача - ВАТ «Трест «Генічеськагробуд».
З отриманих відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 100088761 від 11 жовтня 2017 року позивач дізнався про те, що Державним реєстратором внесено рішення від 10 березня 2016 року № 28645911 про реєстрацію права постійного користування спірною земельною ділянкою за ВАТ «Трест «Генічеськагробуд», рішення прийнято на підставі копії державного акта на право постійного користування землею І-ХС № 001868 від 20 вересня 1995 року, виданого Генічеською районною державною адміністрацією.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що Державний реєстратор не мав права реєструвати право постійного користування на підставі поданих документів та не перевіривши інформацію про наявність вже зареєстрованих речових прав на ту ж саму земельну ділянку з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив про поширення юрисдикції адміністративного суду на цю справу, оскільки дослідженню у ній підлягає виключно питання дотримання процедури реєстрації права власності Державним реєстратором як суб'єктом владних повноважень, який не перевірив наявність прав на спірну земельну ділянку.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування цими судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
Так, ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» вказує на порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції, оскільки в цій справі наявний спір про право користування земельною ділянкою, тому провадження в ній за правилами адміністративного судочинства підлягає закриттю.
Скаржник також посилається на відсутність у державних реєстраторів передбачених законом підстав для відмови у проведенні оскаржуваної державної реєстрації прав на земельну ділянку, оскільки перевірці підлягала наявність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами саме на земельну ділянку, а не на об'єкти нерухомого майна, що на ній розташовані. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 липня 2018 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 31 жовтня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «Таргет-Фіш» просить залишити судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. 
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 грудня 2018 року прийняла до розгляду цю справу та призначила її до касаційного розгляду в судовому засіданні.
У судове засідання учасники справи не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду відповідно до пункту 2 частини першої статті 345 КАС зробила висновок про можливість розгляду справи в письмовому провадженні.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» підлягає задоволенню з огляду на таке.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Вимогами у цій справі є визнання протиправними дій і скасування рішень Державного реєстратора про реєстрацію права користування на земельну ділянку. 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 КАС у редакції, чинній на час подання позову, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС у зазначеній редакції).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (за статтею 17 КАС у відповідній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
У пункті 7 частини першої статті 3 КАС в наведеній вище редакції визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. 
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. 
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень. 
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки Державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (права користування на земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувались реєстрації прав іншої особи, а не позивача. 
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу. 
Визнання протиправним і скасування рішення щодо державної реєстрації прав на постійне користування спірною земельною ділянкою за ВАТ «Трест «Генічеськагробуд» є захистом прав позивача, якому на праві власності належать об'єкти нерухомості, розташовані на цій земельній ділянці.
Ухвалюючи рішення, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором між позивачем та третьою особою щодо прав на спірну земельну ділянку.
Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру. 
Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства. 
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію прав на земельну ділянку безпосередньо пов'язане із захистом позивачем цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права на цю земельну ділянку. Такий спір має приватноправовий характер і відповідно до суб'єктного складу сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства. 
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постанові від 4 вересня 2018 року № 823/2042/16.
Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги. 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року,підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Відкритого акціонерного товариства «Трест «Генічеськагробуд» задовольнити. 
2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року скасувати.
3. Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Таргет-Фіш» до Державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального Управління юстиції у Херсонській області Пигиди А. Б., Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, третя особа - Відкрите акціонерне товариство «Трест «Генічеськагробуд», про скасування рішення - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                       Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко                                                   В. С. Князєв                                                   Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич                                        О. Г. Яновська