ПОСТАНОВА
Іменем України

08 травня 2019 року 
Київ
справа №531/1197/15-а
адміністративне провадження №К/9901/12926/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                                                   Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                                                                                    Бевзенка В.М., 
                                                                                                                                                       Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження 
касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2016 року (головуючий суддя - Бондар В.О., судді - Кононенко З.О., Калитка О.М.) у справі 
за позовом ОСОБА_2 
до Чутівської районної ради Полтавської області, ОСОБА_3
про скасування рішення сесії і трудового контракту з додатковою угодою, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1.          У травні 2015 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2) звернулася до Карлівського районного суду Полтавської області з адміністративним позовом до Чутівської районної ради Полтавської області (далі - Чутівська районна рада), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3.), в якому просила:
1.1.          - визнати протиправним і скасувати рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості»»;
1.2.          - визнати протиправним і скасувати контракт від 27.09.2013 року з додатком від 25.09.2014 року про призначення ОСОБА_3 на посаду директора Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості».
2.          Позовні вимоги обґрунтовані незгодою позивача з укладанням контракту з директором Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» ОСОБА_3.
3.          Постановою Карлівського районного суду Полтавської області від 27 квітня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості»». Закрито провадження у справі в частині позову про визнання протиправним і скасування контракту від 27.09.2013 року з додатком від 25.09.2014 року про призначення ОСОБА_3 на посаду директора Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» - на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України.
4.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції зазначив, що рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості»» прийнято всупереч ч.3 ст.21 Закону України «Про позашкільну освіту». При цьому, спір в частині визнання протиправним і скасування контракту від 27.09.2013 року з додатком від 25.09.2014 року про призначення ОСОБА_3 на посаду директора Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» - не є публічно-правовим, а стосується трудових відносин і має вирішуватися за правилами ЦПК України, тому в цій частині підлягає закриттю.
5.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2016 року апеляційні скарги Чутівської районної ради Полтавської області та ОСОБА_3 задоволені. Постанову Карлівського районного суду Полтавської області від 27.04.2016 року по справі № 531/1197/15-а скасовано частково в частині задоволених позовних вимог та прийнято в цій частині нову постанову, якою відмовлено ОСОБА_2 в задоволенні позову щодо визнання протиправним і скасування рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості»». В іншій частині постанову залишено без змін.
6.          Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивачем під час розгляду справи не було надано доказів, що свідчили б про наявність порушень її прав, то заявлені позовні вимоги в частині визнання протиправним і скасування рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості»» є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          У липні 2016 року ОСОБА_2 (далі - скаржник) звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2016 року.
8.          У касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить змінити постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2016 року в частині задоволення апеляційних скарг і залишити без змін постанову Карлівського районного суду Полтавської області від 27 квітня 2016 року. 
9.          В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_2 вказує на те, що рішення суду апеляційної інстанції дає підстави призначати на посаду директора позашкільного закладу осіб, які не відповідають вимогам законодавства. Також посилається на наявність порушень під час прийняття спірного рішення Чутівської районної ради.
10.          Чутівська районна рада надала заперечення на касаційну скаргу, якими просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Зазначає, що позивачем не обґрунтовано, яким чином рішення 24 сесії Чутівської районної ради шостого скликання від 27 вересня 2013 року порушує її права, свободи чи інтереси. Вважає, що позивач пропустила строк звернення з позовом до адміністративного суду. Також посилається на правомірність спірного рішення ради.
11.          Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
12.          Представниками позивача та Чутівської районної ради до Суду надіслано клопотання про здійснення касаційного розгляду справи за їхньої відсутності.
13.          ОСОБА_3, належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з'явилась.
14.          У зв'язку з неявкою в судове засідання всіх учасників справи, Суд прийшов до висновку про можливість розгляду справи в порядку письмового провадження.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15.          Відповідно до рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року було вирішено призначити на умовах, передбачених контрактом, ОСОБА_3 на посаду директора Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» та доручити голові районної ради укласти з директором Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» ОСОБА_3 трудовий контракт терміном на один рік: з 28 вересня 2013 року по 27 вересня 2014 рік. 
16.           27 вересня 2013 року Чутівська районна рада, в особі голови районної ради Бистрая В.А., уклала контракт з громадянкою ОСОБА_3 на посаду директора Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» на термін один рік, з 28 вересня 2013 року по 27 вересня 2014 року. 
17.           25 вересня 2014 року додатковою угодою вказаний контракт було продовжено на три роки з 28.09.2014 року по 27.09.2017 року.
18.          Директор Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» ОСОБА_3 не є державним службовцем, присягу державного службовця не складала.
19.          ОСОБА_2 працює керівником гуртків Комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості».
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
20.          Частина 2 статті 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21.          Частина 2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року): до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22.          Пункти 6, 8 та 15 частини 1 статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року): адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах. Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
23.          Частина 1 статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року): кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
24.          Частина 1 статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року): юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
25.          Пункт 1 частини 1 статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року): суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
26.          Стаття 1 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»: <…> посадова особа місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. <…>
27.          Частина 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування»: місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
28.          Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування»: система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
29.          Стаття 17 Закону України «Про місцеве самоврядування»: відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
30.          Стаття 1 Закону України від 07 червня 2001 року №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування»: служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
31.          Частина 1 статті 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»: посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
32.          Частина 3 статті 21 Закону України від 22 червня 2000 року № 1841-III «Про позашкільну освіту»: посаду керівника позашкільного навчального закладу незалежно від підпорядкування, типу і форми власності може займати особа, яка є громадянином України, має вищу педагогічну освіту, стаж педагогічної роботи не менше трьох років, успішно пройшла підготовку та атестацію керівних кадрів освіти у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти.
33.          Стаття 23 Закону України від 22 червня 2000 року № 1841-III «Про позашкільну освіту»: трудові відносини в системі позашкільної освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України "Про освіту", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
          Призначення на посаду та звільнення з посади керівника державного та комунального позашкільного навчального закладу здійснює відповідно центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади, місцеві органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади. Призначення на посаду та звільнення з посади заступників керівника державного і комунального позашкільного навчального закладу здійснює відповідно центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади, та місцеві органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади, за поданням керівника позашкільного навчального закладу. Призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних та інших працівників державного та комунального позашкільного навчального закладу здійснює керівник позашкільного навчального закладу.
          Призначення на посаду та звільнення з посади керівника приватного позашкільного навчального закладу здійснює засновник (власник) за погодженням із відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади. Призначення на посаду та звільнення з посади заступників керівника приватного позашкільного навчального закладу здійснює засновник (власник) за погодженням із відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади за поданням керівника даного закладу. Призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних та інших працівників приватного позашкільного навчального закладу здійснює його керівник.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
34.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
35.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судового рішення суду першої та апеляційної інстанції, згідно зі    статтею 341 КАС України (в чинній редакції), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
36.          У підпункті 4.2 пункту 4 Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_5 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті статті 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України зазначив, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
37.          У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
38.          Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі в частині позовних вимог про оскарження рішення Чутівської районної ради про призначення директора комунальної установи освіти є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
39.          Зі змісту встановлених судами обставин на наведених приписів законодавства випливає, що посада директора комунальної установи освіти не є посадою державного (місцевого) органу та його апарату, а робота на ній не належить до публічної служби. 
40.          Нормативний підхід до розуміння наведених вище норм процесуального права в контексті конкретних обставин справи дає підстави вважати, що відносини, які склалися між Чутівською районною радою та ОСОБА_2, не пов'язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються підстав та умов укладання строкового трудового договору (контракту), стороною в якому (роботодавцем) є орган місцевого самоврядування. Спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
41.          Видання відповідного акта органом місцевого самоврядування не змінює правової природи цих відносин.
42.          Також оскарження особою, яка не є учасником цих трудових відносин, рішення органу місцевого самоврядування щодо призначення іншої особи на посаду, яка не належить до публічної служби, не змінює юридичних характер спірних правовідносин та, відповідно, юрисдикцію цієї справи.
43.          З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що розглядаючи справу, суди всіх інстанцій помилково виходили з того, що спір у цій справі в частині оскарження рішенні органу місцевого самоврядування про призначення директора комунальної установи освіти належить до юрисдикції адміністративних судів.
44.          Пунктом 5 ч.1 ст.349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
45.          Відповідно до ч.1 ст.354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
46.          Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України: суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
47.          Оскільки у справі, що розглядається, суди помилково прийняли до свого провадження і розглянули справу в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Чутівської районної ради від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості», яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені в цій справі судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження в цій частині.
48.          Керуючись статтями 238, 239, 341,    345,    349, 354,    356,    359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
49.          Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.
50.          Постанову Карлівського районного суду Полтавської області від 27 квітня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2016 року в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення 24 сесії Чутівської районної ради Полтавської області VІ скликання від 27.09.2013 року «Про контракт з директором комунальної установи освіти «Чутівський районний Будинок дитячої та юнацької творчості» - скасувати, а провадження у справі в цій частині закрити, в іншій частині - залишити без змін.
51.          Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
52.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                 В.М. Бевзенко 
                                                                                          В.М. Шарапа