Постанова
Іменем України
27 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 474/424/18
Провадження № 14-46 цс 19
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С. , Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до начальника Врадіївського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області, керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області про визнання неправомірними дій і бездіяльності
за касаційною скаргою керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області на постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 25 червня 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Базовкіної Т. М., Кушнірової Т. Б. та Яворської Ж. М.
Учасники справи:
        позивач: ОСОБА_3,
        відповідачі: начальник Врадіївського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області, керівник Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           7 травня 2018 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
1.1.       Визнати незаконними дії начальника Врадіївського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області щодо збирання інформації про стан здоров'я та лікування позивача;
1.2.       Визнати незаконною бездіяльність керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області щодо ненадання копії запиту від 28 березня 2018 року № (15-34)2106вих18 про надання інформації про стан здоров'я та лікування позивача (далі - запит).
2.           Мотивувала позов тим, що:
2.1.       30 березня 2018 року позивачеві стало відомо про те, що на адресу Врадіївської центральної районної лікарні надійшов запит.
2.2.       11 квітня 2018 року у листі вих. № Б-4 головний лікар Врадіївської центральної районної лікарні повідомив, що не надавав інформацію стосовно перебування позивача на лікуванні у відповідь на запит через відсутність відповідної ухвали суду. За телефоном позивач дізналася, що запит, копію якого їй не надали, оформив начальник відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області.
2.3.       Дії відповідачів порушують її право на особисте життя та на захист конфіденційної інформації про стан здоров'я.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           10 травня 2018 року Врадіївський районний суд Миколаївської області постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі.
4.           Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує дії прокурорів (посадових осіб органів прокуратури), вчинені ними поза межами кримінального провадження чи судової справи. А тому позовні вимоги про визнання неправомірними дій відповідачів мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.           25 червня 2018 року Апеляційний суд Миколаївської області ухвалив постанову, якою скасував ухвалу Врадіївського районного суду Миколаївської області від 10 травня 2018 року та передав справу до цього суду для продовження розгляду.
6.           Мотивував постанову так:
6.1.       8 вересня 2017 року Врадіївський районний суд Миколаївської області ухвалив рішення у справі № 474/192/17, яким задовольнив позов керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області в інтересах держави в особі Врадіївської селищної ради до ОСОБА_3 про стягнення плати за фактичне використання земельної ділянки та стягнув з ОСОБА_3 29 279,64 грн збитків.
6.2.       1 лютого 2018 року Врадіївський районний суд Миколаївської області постановив ухвалу, якою задовольнив заяву ОСОБА_3 та відстрочив виконання рішення цього суду від 8 вересня 2017 року.
6.3.       10 квітня 2018 року Апеляційний суд Миколаївської області прийняв постанову, якою частково задовольнив апеляційну скаргу прокурора: ухвалу суду першої інстанції від 1 лютого 2018 року скасував і відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_3 про відстрочення виконання рішення Врадіївського районного суду Миколаївської області від 8 вересня 2017 року.
6.4.       Під час вирішення у суді питання про відстрочення виконання рішення суду від 8 вересня 2017 року Врадіївський відділ Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області направив запит головному лікарю Врадіївської центральної районної лікарні.
6.5.       Позивач звернулась з позовом до суб'єкта владних повноважень - прокурора, який не здійснював владних управлінських, контролюючих функцій щодо неї та не мав повноважень щодо вчинення обов'язкових до виконання дій. Позовні вимоги спрямовані на захист цивільного права, і позивач обрала передбачений цивільним законодавством спосіб захисту порушеного права. А тому спір не є публічно-правовим і має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           23 липня 2018 року керівник Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області звернувся з касаційною скаргою, в якій вказує на порушення апеляційним судом норм процесуального права. Просить скасувати постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 25 червня 2018 року та залишити в силі ухвалу Врадіївського районного суду Миколаївської області від 10 квітня 2018 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           9 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Мотивував ухвалу тим, що постанова Апеляційного суду Миколаївської області від 25 червня 2018 року оскаржена з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.        Керівник Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області обґрунтовує касаційну скаргу так :
10.1.    Спори про оскарження бездіяльності прокурора, вчиненої під час розгляду звернення громадянина, належать до юрисдикції адміністративних судів, що відповідає висновкам Верховного Суду України, викладеним у постанові від 14 травня 2018 року у справі № 9901/533/18.
10.2.    Обраний позивачем у цій справі спосіб захисту - визнання протиправними дій і бездіяльності прокурора як суб'єкта владних повноважень - передбачений виключно у Кодексі адміністративного судочинства України.
10.3.    Апеляційний суд невірно кваліфікував дії прокурора у спірних правовідносинах щодо направлення запиту про факт перебування позивача на лікуванні у Врадіївській центральній районній лікарні протягом 2017-2018 років з  огляду на таке:
10.3.1.   Запит направлявся відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з метою обґрунтування та захисту інтересів держави під час розгляду заяви ОСОБА_3про відстрочку виконання рішення Врадіївського районного суду Миколаївської області від 8 вересня 2017 року у справі № 474/192/17; отримання інформації про перебування позивача на лікуванні у тій справі мало суттєве значення, оскільки підставою для відстрочення виконання судового рішення ОСОБА_3 вказувала саме незадовільний стан її здоров'я.
10.3.2.   Правовідносини, які виникли внаслідок звернення прокурора із запитом, мають публічно-правову природу, оскільки прокурор здійснював владну управлінську функцію з представництва інтересів держави під час виконання судового рішення.
Позиції інших учасників справи
11.        Позивач щодо касаційної скарги не висловилася.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
12.        Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
13.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
14.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України).
15.        Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16.        Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є, зокрема, орган державної влади, його посадова чи службова особа при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
17.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
18.        Спірні правовідносини виникли щодо направлення прокурором запиту, а також ненадання позивачеві копії цього запиту у відповідь на її звернення.
19.        Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
20.        Однією з функцій прокуратури є представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої статті 131^1 Конституції України, пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
21.        Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абзац перший частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
22.        Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом і законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді (пункт 6 частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
23.        У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати, зокрема, копії документів і матеріалів державних та комунальних підприємств, установ і організацій, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом (пункт 1 абзацу 5 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
24.        Отже, звертаючись із запитом для обґрунтування у суді позиції держави стосовно відстрочення виконання рішення Врадіївського районного суду Миколаївської області від 8 вересня 2017 року у справі № 474/192/17, прокурор реалізовував передбачену законом публічно-владну управлінську функцію та втрутився у гарантовані державою права позивача, за захистом яких вона звернулася до суду.
25.        Відповідно до статті 286 Цивільного кодексу України фізична особа має право на таємницю про стан свого здоров'я, факт звернення за медичною допомогою, діагноз, а також про відомості, одержані при її медичному обстеженні.
26.        Згідно з частиною другою статті 11 Закону України «Про інформацію» не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її стан здоров'я.
27.        Таким чином, незважаючи на те, що прокурор витребував інформацію про стан здоров'я та лікування позивача від Врадіївської центральної районної лікарні, а не від позивача, подаючи запит щодо прав позивача, він вступив із нею у правовідносини, реалізовуючи публічно-владну управлінську функцію.
28.        Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги та висновками суду першої інстанції і вважає, що вимога про визнання незаконними дій начальника Врадіївського відділу Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області щодо збирання інформації про позивача має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Питання відповідності закону втручання прокурора у права позивача, мети такого втручання та його пропорційності поставленій меті мають бути з'ясовані адміністративним судом під час розгляду вказаної вимоги.
29.        Стосовно юрисдикції суду за вимогою про визнання незаконною бездіяльності керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області щодо ненадання позивачу копії запиту у відповідь на звернення Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
30.        Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти, зокрема, індивідуальні письмові звернення до органів державної влади та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
31.        Згідно зі статтею 5 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає, зокрема, можливість вільного одержання інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
32.        Частина перша статті 1 Закону України «Про звернення громадян» гарантує право на звернення до органів державної влади, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків, зокрема, із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх особистих прав і законних інтересів.
33.        Заява (клопотання) - це звернення з проханням, зокрема, про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності посадових осіб (частина третя статті 3 Закону України «Про звернення громадян»).
34.        За змістом статей 15, 18 і 19 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади та їх посадові особи, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
35.        У правовідносинах щодо надання відповідей на звернення громадян, які подані згідно з відповідним законом, прокурор діє як суб'єкт владних повноважень, здійснюючи публічно-владні управлінські функції. Тому ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги та висновками суду першої інстанції і вважає, що спір в частині вимоги про визнання неправомірною бездіяльності керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області щодо розгляду звернення позивача про надання копії запиту має розглядатися за правилами адміністративного судочинства (близькі за змістом висновки сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18).
36.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновками апеляційного суду щодо наявності підстав для розгляду спору за правилами цивільного судочинства, оскільки за предметним і суб'єктним критеріями спір в цілому має розглядатися адміністративними судами.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
37.        Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).
38.        Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині (пункт 4 частини першої статті 409 ЦПК України).
39.        Згідно зі статтею 413 ЦПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
40.        З огляду на висновки щодо суті касаційної скарги ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 25 червня 2018 року слід скасувати та залишити в силі ухвалу Врадіївського районного суду Миколаївської області від 10 травня 2018 року, яка відповідає вимогам процесуального закону.
(3) Висновки щодо застосування норм права
41.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
42.        Спори про визнання незаконними дій прокурора щодо збирання конфіденційної інформації про особу, вчинені прокурором з метою представництва інтересів держави в іншій судовій справі, а також спори про визнання незаконною бездіяльності прокурора щодо ненадання інформації у відповідь на звернення, подане згідно із Законом України «Про звернення громадян», мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 4 частини першої статті 409, статтями 413, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області задовольнити.
2.    Постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 25 червня 2018 року скасувати, залишити в силі ухвалу Врадіївського районного суду Миколаївської області від 10 травня 2018 року.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська
| В. С. Князєв |