ПОСТАНОВА
Іменем України

08 травня 2019 року 
Київ
справа №807/196/17
провадження №К/9901/23620/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Білоуса О. В.
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року (суддя Луцович М.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2017 року (судді Нос С.П., Кухтей Р.В., Яворський І.О.) 
І. Суть спору
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області (далі - ГУ НП) про:
1.1 визнання протиправним та скасування пункту 2 наказу ГУ НП № 219 від 07 лютого 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників Головного управління Національної поліції в Закарпатській області» щодо притягнення старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 старшого дільничного офіцера поліції сектору превенції Мукачівського  відділу поліції ГУ НП до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби в Національній поліції України; 
1.2 визнання протиправним та скасування наказу ГУ НП № 33/ос від 17 лютого 2017 року в частині звільнення старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 старшого дільничного офіцера поліції сектору превенції Мукачівського  відділу поліції ГУ НП;
поновлення ОСОБА_1 на посаді старшого дільничного офіцера поліції сектору превенції Мукачівського  відділу поліції ГУ НП з 18 лютого 2017 року; 
1.3 стягнення з ГУ НП на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовував тим, що притягнення до дисциплінарної відповідальності за одним лише фактом початку кримінального провадження (щодо позивача) є неправомірним. На дату винесення спірних наказів вини позивача у злочині не було доведено, тому немає підстав твердити, що своїми діями (які водночас слугували підставою для початку кримінального провадження) він порушив службову дисципліну. Також позивач зауважив, що обраний вид покарання є надто суворим і неспівмірним з характером поставленого йому за провину порушення, а також з огляду на його позитивну характеристику за час служби. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Суди встановили, що спірні накази ГУ НП видало за результатами  службового розслідування, розпочатого на підставі наказу від 26 січня 2017  року № 148 «Про призначення та проведення службового розслідування». 
4. У висновку службового розслідування зазначено, що 14 грудня 2016 року до Управління внутрішньої безпеки в Закарпатській області (далі - УВБ) ДВБ Національної поліції України із заявою звернувся гр. ОСОБА_3, мешканець АДРЕСА_1, про те, що працівники Мукачівського ВП ГУ НП намагаються схилити його до вчинення кримінального правопорушення.
5. Того самого дня зібрані матеріали УВБ надіслало до прокуратури Закарпатської області, яка 16 грудня 2016 року розпочала за фактом причетності окремих працівників Мукачівського ВП ГУ НП до збуту наркотичних засобів кримінальне провадження № 42016070000000291 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 307 Кримінального кодексу України (далі - КК).
6. На підставі інформації УВБ стало відомо, що в серпні 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_1 звернулися до ОСОБА_3 (раніше притягався до кримінальної відповідальності за статтею 187 КК (грабіж) та неодноразово доставлявся до органів поліції за підозрою у причетності до незаконного обігу наркотиків) із пропозицією підшукати особу для створення штучної ситуації про нібито скоєння нею кримінального правопорушення, передбаченого статтею 309 КК, з метою подальшого отримання неправомірної винагороди за вирішення питання про непритягнення її до відповідальності.
7. Зокрема,  26 грудня 2016 року ОСОБА_4 дав вказівку ОСОБА_3 про необхідність придбання наркотичних засобів у гр. ОСОБА_5, мешканця АДРЕСА_2.
8. На зауваження ОСОБА_3 про те, що він заборгував ОСОБА_5  грошові кошти за наркотичні засоби ОСОБА_4 повідомив, що він особисто зателефонує ОСОБА_5 та повідомить про його прихід. Того самого дня приблизно о 21:00 год. ОСОБА_3 зустрівся з ОСОБА_5, де за 400 грн.  придбав у нього порошкоподібну речовину білого кольору невстановленої ваги, загорнуту у відрізок фольги.
9. Після придбання зазначеної речовини, ОСОБА_3 добровільно видав її працівникам УВБ ДВБ Національної поліції України.
10. Згодом, на початку січня 2017 року, ОСОБА_4 та ОСОБА_1, для створення штучних показників виявлення та розкриття злочинів у сфері обігу наркотичних засобів та психотропних речовин, запропонували ОСОБА_3 обмовити себе у скоєнні злочину, передбаченого частиною першою статті 390  КК, водночас запропонували йому передати наркотичні засоби, які він мав зберігати у себе.
11. 11 січня 2017 року,  з метою реалізації злочинного плану ОСОБА_1 спільно з ОСОБА_4 приїхали за місцем проживання ОСОБА_3 та запропонували йому виїхати разом з ними в місто.
12. Приїхавши до парку, який розташований навпроти Мукачівського ВП, невстановлений на даний час громадянин передав ОСОБА_1 згорток з сухою подрібнено речовиною, схожою на наркотичний засіб «марихуану», який останній передав ОСОБА_3
13. Після цього, ОСОБА_1 наказав ОСОБА_3 взяти вказаний пакет та піти разом з ним до Мукачівського ВП ГУ НП.
14. У приміщенні Мукачівського ВП ГУ НП, дільничний офіцер поліції сектору превенції Мукачівського ВП ГУ НП Віщак М.С. склав відносно ОСОБА_3 протокол про начебто скоєння адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 175-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КпАП).
15. Також, під час оформлення адміністративного протоколу, нібито через неадекватну поведінку ОСОБА_3 провели його огляд, під час якого виявлено та вилучено згорток фольги, у якому знаходилась подрібнена речовина зеленого кольору, загальною вагою 6,5 грам.
16. Про зазначений факт ОСОБА_1 склав рапорт, який зареєстровано в журналі ЄО за № 610 від 17 січня 2017 року. 
17. Після оформлення відповідних матеріалів ОСОБА_1 передав ОСОБА_3 грошову винагороду у розмірі 500 грн. 
18. 18 січня 2017 року відомості за вказаним фактом внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12017070040000110 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 309  КК. 
19. Зазначені протиправні дії  ОСОБА_4 та ОСОБА_1 задокументовано в ході проведення оперативно-розшукових та технічних заходів. 
20. 25 січня 2017 року в м. Мукачеві в ході проведення негласних слідчих (розшукових) дій у вказаному кримінальному провадженні працівники УВБ спільно з прокуратурою Закарпатської області затримали ОСОБА_4, ОСОБА_1 та ОСОБА_5, який також причетний до незаконного збуту наркотичних засобів. Того самого дня прокуратура Закарпатської області затримала ОСОБА_4, ОСОБА_1 та ОСОБА_5 в порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК) та помістила до ІТТ № 1 ГУ НП.
21. 26 січня 2017 року слідчий прокуратури Закарпатської області у кримінальному провадженні № 42016070000000291 вручив ОСОБА_4, ОСОБА_1 та ОСОБА_5 повідомлення про підозру у скоєнні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 307  КК (незаконний збут наркотичних засобів, вчинений групою осіб).
22. Ухвалою від 27 січня 2017 року Ужгородський міськрайонний суд обрав щодо ОСОБА_1 запобіжний захід у вигляді особистого зобов'язання, відносно ОСОБА_4 - запобіжний захід у вигляді домашнього арешту, відносно ОСОБА_5 - у вигляді тримання під вартою з можливістю внесення застави у розмірі 96000 грн. 
23. Під час службового розслідування ОСОБА_4 та ОСОБА_1 відмовилися від надання пояснення на підставі статті 63 Конституції України. 
24. Вивченням причин та умов, які сприяли скоєнню надзвичайної події, установлено, що ОСОБА_4 та ОСОБА_1 у службовій діяльності підпорядковуються начальнику сектору превенції патрульної поліції Мукачівського ВП ГУНП капітану поліції Зіденику М.М., який пояснив, що про причетність вказаних працівників поліції до скоєння кримінального правопорушення йому нічого невідомо. Також зазначив, що йому взагалі не відомо про існування на території групи, яка займалася збутом наркотичних засобів.
25. Службовим розслідуванням установлено, що керівництво сектору не виконує директивних вимог МВС України та Національної поліції в частині вивчення індивідуальних особливостей працівників під час служби, їх способу поведінки в побуті та вжиття профілактичних заходів, спрямованих на викоренення негативних проявів у роботі особового складу.
26. Відповідно до вимог посадових інструкцій, керівництво та контроль за діяльністю сектору превенції здійснює заступник начальника відділу - керівник патрульної поліції Мукачівського ВП ГУ НП майор поліції ОСОБА_8 Відповідно до підпункту 5 пункту 4 функціональних обов'язків, останній є прямим начальником сектору превенції та особисто уживає заходів щодо зміцнення дисципліни і додержання законності у вказаному секторі і несе персональну відповідальність за вказаний напрямок роботи. Попри те, ОСОБА_8 не проводив відповідної роботи з особовим складом з питань дотримання дисципліни, що сприяло вчиненню вказаної надзвичайної події. Практично самоусунувся від контролю за діями своїх заступників та керівників служб з питань виконання вимог наказів МВС України щодо зміцнення дисципліни та законності серед особового складу начальник Мукачівського ВП ГУНП полковник поліції ОСОБА_9
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
27. Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 18 липня 2017 року у задоволенні позову відмовив.
28. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07 вересня 2017  року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
29. Свої рішення суди попередніх інстанцій мотивували тим, що з огляду на встановлені під час службового розслідування обставини скоєного позивачем правопорушення є достатні підстави вважати, що ОСОБА_1, вступивши у неділові стосунки з особою, яка раніше притягалася до кримінальної відповідальності, порушив вимоги статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», статей 1,7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, Присягу поліцейського та пункту 1 розділу II Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 09 листопада 2016 року № 1179.
30. Оскільки під час службової перевірки встановлено факти порушення позивачем службової дисципліни, то начальник ГУ НП в межах наданих йому повноважень правомірно ухвалив рішення про звільнення позивача з органів внутрішніх справ відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114.
31. Покликання позивача на те, що повідомлення про підозру у вчиненні ним кримінального правопорушення не свідчить про його вину у вчиненні неправомірних дій суди розцінили як безпідставні, позаяк відсутність підстав для притягнення до кримінальної відповідальності не можна ототожнювати з відсутністю підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності.
IV. Касаційне оскарження 
32. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове - про задоволення позовних вимог.
33. Свої вимоги мотивує, зокрема, тим, що висновки службового розслідування ГУ НП ґрунтуються лише на матеріалах кримінального правопорушення, жодних обставин, які б доводили його вину у вчиненні дисциплінарного проступку відповідач не встановив. Суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки доказам, які є в матеріалах цієї справи, тому дійшли помилкових висновків про безпідставність позовних вимог. 
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
34. Відповідно до статті 19 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. 
35. За пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби поліції, а служба в поліції припиняється у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
36. До набрання чинності Законом України «Про Дисциплінарний статус Національної поліції» на поліцейських поширено дію дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» (пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію»).
37. Згідно зі статтею 1 Закону України від 22 лютого 2006 року №  3460-ІV «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» (далі - ДС ОВС) службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
38. Дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни (стаття 2 ДС ОВС).
39. Відповідно до статті 7 ДС ОВС службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров'я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; у службовій діяльності бути чесною, об'єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об'єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов'язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку.
40. За змістом статті 14 ДС ОВС з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
41. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.
42. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.
43. За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. У разі порушення службової дисципліни кількома особами дисциплінарне стягнення накладається на кожного окремо.
44. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо.
45. У разі притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб рядового і начальницького складу, які мають дисциплінарне стягнення і знову допустили порушення службової дисципліни, дисциплінарне стягнення, що накладається, має бути більш суворим, ніж попереднє.
46. У разі повторного вчинення особою рядового або начальницького складу незначного проступку з урахуванням його нетяжкості, сумлінного ставлення цієї особи до виконання службових обов'язків, нетривалого перебування на посаді (до шести місяців) та з інших поважних причин начальник може обмежитися раніше накладеним на таку особу дисциплінарним стягненням.
47. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
48. Відповідно до пункту 8.1 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС від 13 березня 2013 року № 230 (чинної на дату виникнення спірних відносин; далі - Інструкція) підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин.
49. Згідно з пунктом 2.1. Інструкції підставами для проведення службового розслідування є порушення особами РНС службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами РНС діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов'язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб РНС і можуть викликати суспільний резонанс.
50. Згідно з пунктом 8.2 Інструкції в описовій частині висновку службового розслідування викладаються встановлені при проведенні службового розслідування відомості про: 
обставини, за яких особа (особи) РНС скоїла (и) дисциплінарний проступок або які стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі; 
час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв'язку з цим; посаду, звання, прізвище, ім'я та по батькові, персональні дані (дата та місце  народження,  освіта,  період  служби  в  органах внутрішніх справ і на займаній посаді - з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних"), характеристику особи (зокрема, про наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), винної в учиненні дисциплінарного проступку, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам;
наявність причинного зв'язку між неправомірними діяннями особи РНС та їх наслідками;
умови, що передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього;
вимоги законодавства або посадові обов'язки, які було порушено;
наявність вини особи (осіб) РНС, обставини, що пом'якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного.
VІ. Висновки Верховного Суду
51. Вчинення особою-поліцейським дій, за які передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного. Понад те, притягнення до різних видів юридичної відповідальності передбачає виконання/дотримання відмінних і самостійних (окремих) процедур, які передують ухваленню рішення що накладення певного виду стягнення.
52. Зокрема, питання про наявність підстав для накладення на поліцейського дисциплінарного стягнення з'ясовується під час службового розслідування. Правова оцінка правильності рішення про притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності повинна фокусуватися насамперед на тому, чи таке рішення прийнято у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, чи дійсно в діях поліцейського є встановлені законом підстави для застосування до нього дисциплінарного стягнення, відтак можна робити висновки про правомірність спірного рішення.  
53. В аспекті спірних правовідносин треба зауважити, що з'ясування обставин, які слугували приводом для службового розслідування (скоєння кримінального правопорушення), не може обмежуватися лише проміжними офіційними результатами досудового розслідування.
54. ГУ НП у своєму висновку за результатами службового розслідування відтворила виклад фактичних обставин кримінального правопорушення, який міститься у письмовому повідомленні про підозру, і які у своїй сукупності дали органам досудового розслідування підстави допускати, що позивач вчинив кримінальне правопорушення та надати йому правову кваліфікацію.
55. Повідомлення про підозру є тільки формальним/офіційним припущенням органу/посадової особи, який/яка проводить досудове розслідування, про те, що конкретна особа причетна до злочину. Таке припущення ґрунтується на неостаточних (неповних) результатах досудового розслідування і кримінально-правова кваліфікація поставленого їй за провину діяння може бути змінена. З часу оголошення цієї підозри особа набуває статусу підозрюваного, однак її вину у вчиненні злочину ще потрібно довести, принаймні на цій стадії кримінального провадження твердити про її винуватість як доконаний факт не можна. 
56. Дисциплінарна відповідальність є окремим/самостійним видом юридичної відповідальності і вирішення питання про правомірність притягнення особи до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з'ясувати склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того яку кримінально-правову кваліфікацію ті самі дії особи-поліцейського отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали чи можуть настати для такої особи. 
57. Судячи зі змісту судових рішень, які є предметом касаційного перегляду, суди попередніх інстанції залишили поза увагою питання про те, чи досліджував відповідач в рамках службового розслідування ще інші документи/докази, окрім як письмового повідомлення про підозру з покликанням на матеріали, зібрані УВБ та прокуратурою (без документального підтвердження), і які в своїй сукупності доводять наявність в діях позивача склад саме дисциплінарного проступку. Без з'ясування цих обставин, висновки судів про винуватість позивача у вчиненні дисциплінарного проступку не можуть вважатися обґрунтованими. 
58. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах своїх повноважень та доводів і вимог касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що позаяк висновки судів ґрунтуються на неповному дослідженні всіх доказів у справі  оскаржені судові рішення, з урахуванням вимог частин другої, четвертої  статті 353 КАС треба скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
VII. Судові витрати
59. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
2. Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07  вересня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 
Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          О. В. Білоус
                                                                                          В. М. Бевзенко