ПОСТАНОВА
Іменем України

06 березня 2019 року 
Київ
справа № 522/12566/18
провадження № К/9901/68351/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради на ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 19 липня 2018 року (суддя Бойчук А. Ю.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року (судді Димерлій О. О., Єщенко О. В., Коваль М. П.).
І. Обставини справи
1.          У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Приморського районного суду м.  Одеси з позовом до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради, в якому просив скасувати постанову Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про накладання штрафу уповноваженими посадовими особами від 15 червня 2018 року № ОМС-ОД311/939/АВ/ТД/ФС/12.
2.          Зазначеною постановою відповідач наклав на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 штраф у розмірі 223380,00 гривень з підстав, передбачених абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
3.          Приморський районний суд м. Одеси ухвалою від 19 липня 2018 року прийняв до розгляду та відкрив провадження по справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про визнання скасування постанови.
4.          Відповідач оскаржив указану ухвалу в апеляційному порядку з підстав порушення правил підсудності. 
5.          П'ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 листопада 2018 року залишив без змін ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 19 липня 2018 року.
6.          Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що положення статті 265 Кодексу законів про працю України, якими встановлені санкції стосовно юридичних та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, охоплюються адміністративною відповідальністю, а відтак ця справа підсудна місцевому загальному суду як адміністративному суду.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7.          Відповідач, уважаючи вказані судові рішення ухваленими з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.
8.          У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
9.          Відзивів на касаційну скаргу не надійшло.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10.          Згідно з частинами першою, другою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
11.          Згідно з пунктом 4 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви, серед іншого, з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
12.          Розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів закріплено у статті 20 КАС України. Так, згідно з частиною першою цієї статті місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов'язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо:
оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій;
уточнення списку виборців;
оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум;
оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов'язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо:
примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства;
примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України;
затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України;
продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України;
затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні;
затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1 - 3 частини першої цієї статті.
13.          Окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті (частина друга статті 20 КАС України).
14.          Відповідно до частини першої статті 265 Кодексу законів про працю України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
15.          За змістом абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
16.          Штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України (частина третя статті 265 Кодексу законів про працю України).
17.          Відповідно до статті 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України.
Закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до цього Кодексу застосовуються безпосередньо.
Положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу.
Питання щодо адміністративної відповідальності за порушення митних правил регулюються Митним кодексом України.
18.          Адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами (стаття 23 КУпАП).
ІV. Оцінка Верховного Суду
19.          За змістом частини третьої статті 265 Кодексу законів про працю України штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями.
20.          Також слід узяти до уваги позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні № 7-рп/2001 від 30 травня 2001 року (у справі про відповідальність юридичних осіб; далі - Рішення).
21.          Судом у справі щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 КУпАП вирішено, що визначення діянь, які є, зокрема адміністративними правопорушеннями, не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами. Суб'єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи. Закони, що не включені в установленому порядку до КУпАП, можуть встановлювати адміністративну відповідальність фізичних осіб. Вказану у статті 38 КУпАП строки не застосовуються у випадках притягнення юридичних осіб до відповідальності за порушення валютного чи податкового законодавства, оскільки вона визначає строки накладення адміністративних стягнень лише на громадян та посадових осіб.
22.          Крім того, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення вказано, що „у численних законодавчих актах, які встановлюють відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства у публічних сферах, у тому числі валютного та податкового, не дається прямої вказівки на її вид чи характер правопорушень, а йдеться про „фінансові санкції", „штрафи", „заходи впливу", „заходи впливу та санкції" тощо. Більше того, при встановленні у цих законодавчих актах відповідальності громадян і посадових осіб за правопорушення у зазначених сферах прямо вказується на її адміністративний характер та порядок притягнення до відповідальності саме таких осіб згідно з нормами КУпАП. Тому твердження суб'єкта права на конституційне звернення, що Декрет Кабінету Міністрів України „Про систему валютного регулювання і валютного контролю" прямо встановлює адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення валютного законодавства є непереконливим" (абзац п'ятий).
23.          Також у пункті 4 мотивувальної частини Рішення дано аналіз генезису інституту адміністративної відповідальності. „Певний період у правовій науці та законодавстві суб'єктами адміністративного проступку визнавалися як фізичні, так і юридичні особи. Проте в умовах панування державної форми власності накладення штрафів на юридичних осіб втрачали будь-який сенс, тому правова доктрина схилялась до недоцільності визнання підприємств, установ та організацій суб'єктами адміністративної відповідальності, що знайшло нормативне закріплення в Указі Президії Верховної Ради Союзу РСР від 21 червня 1961 року „Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку" та аналогічному Указі Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 року. Цими нормативно-правовими актами скасовано накладення адміністративних штрафів на підприємства, установи та організації. Саме цю концепцію було реалізовано у прийнятому 7 грудня 1984 року Кодексі Української РСР про адміністративні правопорушення, за яким суб'єктом адміністративної відповідальності є лише фізична особа (статті 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 27, 30, 31, 32 Загальної частини та Особлива частина Кодексу). Ця позиція законодавця залишилась незмінною, свідченням чого є численні доповнення, які вносились до КУпАП протягом усього часу його дії, в тому числі і Законом України "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення" від 5 квітня 2001 року, метою прийняття якого було приведення Кодексу у відповідність з Конституцією і законами України. Законами про внесення змін до Загальної та Особливої частин Кодексу, якими, зокрема, встановлювались нові склади адміністративних правопорушень та адміністративні стягнення за них, суб'єктом відповідальності за ці правопорушення визнавались лише фізичні особи.
Тому припис частини третьої статті 2 КУпАП, згідно з яким „положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законодавством, ще не включеним до Кодексу", стосується лише законів, що встановлюють адміністративну відповідальність фізичних осіб" (пункт 4 мотивувальної частини).
24.          Тобто, вказаним Рішенням фактично встановлюється, що відповідальність юридичних осіб, визначена іншими, ніж КУпАП, законами України, не є адміністративною; це самостійний вид відповідальності, хоча предметом їх регулювання є відносини не цивільно-правового, а публічно-правового характеру, і передбачена ними відповідальність також є публічно-правовою.
25.          Водночас зазначені висновки Конституційного Суду України слід брати до уваги із урахуванням змін з 2001 року чинного законодавства, зокрема й КУпАП. Так, на момент прийняття зазначеного рішення нормами КУпАП не передбачалась відповідальність юридичних осіб: відповідно до статті 27 КУпАП, чинного на той момент, штрафом є грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення. Натомість згідно з положеннями цієї ж статті чинного КУпАП штрафом є грошове стягнення, що накладається на громадян, посадових та юридичних осіб за адміністративні правопорушення (зміни внесені Законом України від 14 липня 2015 року № 596-VIII у зв'язку із регулюванням відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зокрема, адміністративну відповідальність несе не правопорушник, а відповідальна особа - фізична особа або керівник юридичної особи, за якою зареєстровано транспортний засіб). 
26.          І хоча наведене може розцінюватись як крок до зміни підходів до розуміння законодавцем правової природи адміністративної відповідальності, наявність у частині третій статті 265 Кодексу законів про працю України прямої вказівки на те, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями, ототожнення таких штрафів із адміністративною відповідальністю є неправильним.
27.          До того ж, за змістом частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України суб'єктами відповідальності за цією статтею є виключно юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю. Натомість суб'єктами адміністративної відповідальності за нормами КУпАП можуть бути осудні фізичні особи, що досягли 16 років, службові і посадові особи; батьки (за протиправні дії неповнолітніх, якщо вони вчинили адміністративний проступок у віці від чотирнадцяти до шістнадцяти років); і в окремих випадках - юридичні особи.
28.          Отже, накладення на юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, санкцій відповідно до статті 265 Кодексу законів про працю України не охоплюється поняттям «притягнення до адміністративної відповідальності», а адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності компетентних органів (посадових осіб) щодо накладення таких санкцій не підпадають під дію пункту 1 частини першої статті 20 КАС України та, відповідно, підсудні окружним адміністративним судам.
29.          Відтак, суд першої інстанції відкрив провадження в адміністративній справі з порушенням правил предметної юрисдикції, а суд апеляційної інстанції цієї помилки не виправив.
30.          Таким чином, зважаючи на приписи пункту 2 частини першої статті 349, пункту 7 частини третьої статті 353 КАС України, а також ураховуючи місцезнаходження учасників справи, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до Одеського окружного адміністративного суду на новий розгляд на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.
V. Судові витрати
31.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради задовольнити.
2.          Ухвалу Приморського районного суду міста Одеси від 19 липня 2018 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року у справі № 522/12566/18 скасувати.
3.          Справу № 522/12566/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про скасування постанови направити до Одеського окружного адміністративного суду на новий розгляд на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус

                                                                                                    Т. Г. Стрелець