ПОСТАНОВА
Іменем України

22 березня 2019 року 
Київ
справа №2040/7500/18
адміністративне провадження №К/9901/839/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гімона М.М. та Коваленко Н.В.,  розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 2040/7500/18
за позовом ОСОБА_2
до Красноградської міської ради, 
треті особи ОСОБА_3, ОСОБА_4
про часткове скасування рішення,
за касаційною ОСОБА_2
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року (у складі судді Панова М.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (у складі колегії суддів: Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.І.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Красноградської міської ради (далі також - відповідач), в якому просить суд визнати пункт 1.2. Рішення №  480 від 21 липня 2004 року Виконавчого комітету Красноградської міської ради Харківської області, а саме: Дозволити будівництво надвірних будівель громадянам ОСОБА_4, АДРЕСА_1 - гараж, розміром 4.0х6.0 м.; сарай - 3.0.х4.0 м.; погріб - 3.0х4.0 м.; туалет - 1.5х1.5 м.; літній душ - 1.5х1.5 м.; альтанка - 2.4х2.4 м., протиправними та нечинними.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є протиправним та таким, що суперечить нормам законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що згідно частини четвертої статті 357 Цивільного кодексу України при прийнятті спірного рішення Красноградській міській раді не була потрібна згода співвласників будинку на добудову, оскільки були відсутні факти порушення їх прав даною добудовою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 03 січня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гімона М.М. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 09 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №  2040/7500/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 22 березня 2019 року. 
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що згідно договору купівлі-продажу частини жилого будинку від 14 жовтня 2000 року ОСОБА_4 стала власником 1/2 частки жилого будинку з надвірними будовами у вигляді Б-сарай, В-сарай, Г-убиральня, Д-убиральня, К-колонка, Н-огорожа за адресою: АДРЕСА_1.
Згідно з договором дарування частини жилого будинку від 26 серпня 2008 року ОСОБА_2 стала власником 1/2 частини жилого будинку з надвірними будовами у вигляді Б-сарай, В-погріб, Г-убиральня, Г1-убиральня, К-колонка, Н-огорожа за адресою: АДРЕСА_1.
Згідно договору дарування від 10 листопада 2017 року ОСОБА_3 отримав у власність 1/2 частку у праві спільної часткової власності на житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, при якому є надвірні будівлі: Б-сарай, б-сарай, В-погріб, Г-убиральня, Г1-убиральня, Д-гараж, Е-сарай, З-погріб, Ж-літній душ, Н-огорожа, К-колонка.
Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно підтверджує власність ОСОБА_3 на 1/2 частку житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, та право на надвірні будівлі: Б-сарай, б-сарай, В-погріб, Г-убиральня, Г1-убиральня, Д-гараж, Е-сарай, 3-погріб, Ж-літній душ, Н-огорожу, К-колонку.
Пунктом 1.2 Рішення Виконавчого комітету Красноградської міської ради Харківської області № 480 від 21 липня 2004 року гр. ОСОБА_4 надано дозвіл на будівництво гаражу, сараю, погребу, туалету, літнього душу та альтанки на земельній ділянці за адресою: м. Красноград, АДРЕСА_1.
09 серпня 2018 року ОСОБА_2 було надано до Красноградської міської ради Харківської області заяву про часткове скасування рішення виконавчого комітету, в якому просила скасувати пункт 1.2. Рішення № 480 від 21 липня 2004 року Виконавчого комітету Красноградської міської ради Харківської області, а саме: Дозволити будівництво надвірних будівель громадянам ОСОБА_4, АДРЕСА_1 - гараж, розміром 4.0x6.0 м.; сарай - 3.0x4.0 м.; погріб - 3.0x4.0 м.; туалет - 1.5x1.5 м.; літній душ - 1.15х 1.15 м.; альтанка - 2.4x2.4 м.
Листом від 22 серпня 2018 року №  03-26/2358 Красноградська міська рада Харківської області на заяву ОСОБА_2 від 09 серпня 2018 року повідомила, що відсутні правові підстави для скасування рішення виконавчого комітету №  480 від 21 липня 2004 року, зважаючи на те, що вже виникли правовідносини пов'язані з будівництвом даних об'єктів.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Доводи касаційної скарги зводяться до невідповідності спірного рішення вимогам чинного законодавства, що призводить до порушення прав позивача. Позивач, наголошує на невідповідність спірного рішення нормам Цивільного кодексу України, а саме, в порушення частини першої статті 358 Цивільного кодексу України відсутня станом на 21 липня 2004 року згода іншого співвласника житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, на здійснення іншим співвласником ОСОБА_4 будівництва нерухомого майна на земельній ділянці, яка є у спільному користуванні співвласників житлового будинку за цією адресою у відповідності до частки права власності у нерухомому майні, і заявник ОСОБА_4 не повідомила про наявність іншого співвласника нерухомого майна до Красноградської міської ради.
28 січня 2019 року на адресу суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на даний час ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є співвласниками будинку за адресою: АДРЕСА_1.
Згідно з частиною першою статті 355 Цивільного кодексу України майно, що є у власності двох або більше осіб (співвласників), належить їм на праві спільної власності (спільне майно).
Відповідно до частини першої статті 356 Цивільного кодексу України власність двох чи більше осіб із визначенням часток кожного з них у праві власності є спільною частковою власністю.
Згідно з частиною першою статті 358 Цивільного кодексу України право спільної часткової власності здійснюється співвласниками за їхньою згодою.
Відповідно до частини четвертої статті 357 Цивільного кодексу України співвласник житлового будинку, іншої будівлі, споруди може зробити у встановленому законом порядку за свій рахунок добудову (прибудову) без згоди інших співвласників, якщо це не порушує їхніх прав. Така добудова (прибудова) є власністю співвласника, який її зробив, і не змінює розміру часток співвласників у праві спільної часткової власності.
У справі, яка розглядається, позивач оспорює рішення Виконавчого комітету Красноградської міської ради Харківської області про надання третій особі у справі дозволу на будівництво надвірних будівель (гараж, розміром 4.0x6.0 м.; сарай - 3.0x4.0 м.; погріб - 3.0x4.0 м.; туалет - 1.5x1.5 м.; літній душ - 1.15х 1.15 м.; альтанка - 2.4x2.4 м) на земельній ділянці, яка перебуває у спільній власності.
На думку позивача, спірним рішенням органу місцевого самоврядування порушені її права та інтереси, як власниці частини будинку та частину надвірних будівель, оскільки, в результаті наданого дозволу третій особі відбулося будівництво нових об'єктів нерухомості, що змінило частку у спільній власності не на користь позивача. 
Таким чином, якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу місцевого самоврядування, які вона вважає протиправними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни або припинення її цивільних прав чи інтересів або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, зокрема і щодо використання земельної ділянки, яка перебуває у спільній власності, то визнання протиправними таких рішень і їх скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 706/563/15-а.
За правилами частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 Цивільного кодексу України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий, зокрема, органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 Цивільного кодексу України).
Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки дії та рішення органу місцевого самоврядування, як суб'єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивачки щодо здійснення спільної часткової власності, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. 
Розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства не відповідав би принципу ефективного судочинства як важливому елементу верховенства права.
Намагання сторін вирішити майновий спір, використовуючи систему адміністративних судів, або розгляд адміністративними судами такого спору в порядку КАС України є помилковим.
Саме завдання Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України, що забезпечує сталість та єдність судової практики (статті 17 та 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») полягає у виправлені відповідних помилок.
Колегія суддів також враховує, що згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Суд також бере до уваги, що у цій справі жодна із сторін не заперечує існування, поза межами ініційованого публічно-правового спору, безпосередньо пов'язаного з ним, майнового спору між учасниками, вирішення якого призведе, фактично, до розв'язання публічно-правового спору.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами абзацу 1 частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, колегія суддів Верховного Суду встановила наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких підстав колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_2 слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Красноградської міської ради, треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4 про часткове скасування рішення закрити.
Роз'яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          М.М. Гімон
                                                                                          Н.В. Коваленко