ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
27 березня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 640/14775/16-ц
Провадження № 14-657цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів: Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
учасники справи:
позивач - Комунальне підприємство «Благоустрій м. Ізюма» (далі - КП «Благоустрій м. Ізюма»),
відповідач - Головне управління Держпраці у Харківській області (далі - ГУ Держпраці),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу КП «Благоустрій м. Ізюма»
 
на ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 21 червня 2017 року у складі колегії суддів Яцини В. Б., Бурлака І. В., Карімової Л. В.
 
у справі за позовом КП «Благоустрій м. Ізюма» до ГУ Держпраці про часткове визнання протиправним та скасування акта проведення спеціального розслідування нещасного випадку з тяжким наслідком, та
 
УСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У вересні 2016 року КП «Благоустрій м. Ізюма» звернулося до суду з позовом, у якому зазначало, що 25 квітня 2016 року на полігоні захоронення твердих побутових відходів, розташованого на території Малокомишувахської сільської ради Ізюмського району Харківської області (далі - Малокомишувахська сільрада), стався нещасний випадок, унаслідок якого працівник КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_3 отримав тілесні ушкодження. 
 
Створена комісія провела спеціальне розслідування вказаного нещасного випадку, за результатами якого складено акт від 21 липня 2016 року, відповідно до якого особами, бездіяльність яких призвела до нещасного випадку, є директор КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_4 та інженер з охорони праці КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_5 
 
Вважаючи такі висновки комісії неправомірними, оскільки всі члени комісії за виключенням голови підписали акт з окремою думкою, в якій частково не погодилися з його висновками, просило визнати протиправними та скасувати підпункти 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 пункту 1, підпункти 2.1, 2.2 пункту 2 розділу 6 акта від 21 липня 2016 року, складеного за результатами проведення спеціального розслідування нещасного випадку з тяжким наслідком, що стався 25 квітня 2016 року о 12 год 45 хв у КП «Благоустрій м. Ізюма», щодо висновку про наявність вини директора КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_4 та інженера з охорони праці ОСОБА_5
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Рішенням Київського районного суду м. Харкова від 07 грудня 2016 року позов КП «Благоустрій м. Ізюма» задоволено. 
 
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що висновки, зазначені в акті від 21 липня 2016 року протирічать принципу колегіальності складання відповідного акта, нормам Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон № 2694-XII), Кодексу законів про працю України, Порядку розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1232 (далі - Порядок). 
 
Ухвалою Апеляційного суду Харківської області від 21 червня 2017 року апеляційну скаргу ГУ Держпраці задоволено частково. Рішення Київського районного суду м. Харкова від 07 грудня 2016 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на момент постановлення ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Ухвала апеляційного суду мотивована тим, що у даному випадку спір виник між комунальним підприємством та територіальним органом державної влади з приводу законності здійснення відповідачем покладених на нього владних управлінських функції контролю за дотриманням на підприємстві трудового законодавства, який відповідно до норм матеріального і процесуального права підлягає розгляду в порядку адміністративного, а не цивільного судочинства.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У касаційній скарзі, поданій у липні 2017 року, КП «Благоустрій м. Ізюма»просило скасувати ухвалу апеляційного суду і направити справу до апеляційного суду для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що оскаржуваний акт складено спеціальною комісією з розгляду нещасного випадку, до складу якої увійшли не лише представники органів державної влади. При цьому комісія не здійснювала владні управлінські функції на підставі законодавства, а розслідувала нещасний випадок на виробництві та склала відповідний акт, який не може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства. Такий висновок висловлений Верховним Судом України у постанові від 26 квітня 2016 року у справі № 805/3980/15-а.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким ЦПК України викладено в новій редакції.
 
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України в редакції цього Закону провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
У травні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 06 грудня 2018 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 19 грудня 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Ухвалою ВеликоїПалати Верховного Суду від 14 січня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом. 
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону Українивід 02 червня 2016року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
 
Суди встановили, що 25 квітня 2016 року о 12 год 45 хв на полігоні захоронення твердих побутових відходів, що розташований на території Малокомишувахської сільради, стався нещасний випадок, у результаті якого працівник КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_3 отримав тілесні ушкодження.
 
29 квітня 2016 року наказом ГУ Держпраці № 01.01-07/368 призначено комісію для проведення спеціального розслідування нещасного випадку з тяжким наслідком, що стався 25 квітня 2016 року о 12 год 45 хв у КП «Благоустрій міста Ізюма».
 
21 липня 2016 року спеціальною комісією складено акт за формою Н-5 проведення спеціального розслідування нещасного випадку з тяжким наслідком, що стався 25 квітня 2016 року о 12 год 45 хв у КП «Благоустрій м. Ізюма» з вантажником ОСОБА_3, який підписаний з окремою думкою членів комісії ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_5, ОСОБА_8 (т. 1, а. с. 7?16).
 
КП «Благоустрій м. Ізюма» звернулося до суду з цивільним позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати підпункти 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 пункту 1, підпункти 2.1, 2.2 пункту 2 розділу 6 акта від 21 липня 2016 року, складеного за результатами проведення спеціального розслідування нещасного випадку з тяжким наслідком, що стався 25 квітня 2016 року о 12 год 45 хв у КП «Благоустрій м. Ізюма», щодо висновку про наявність вини директора КП «Благоустрій м. Ізюма» ОСОБА_4 та інженера з охорони праці ОСОБА_5
 
Згідно із частиною першою статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
 
Указані норми визначають об'єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов'язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
 
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; тут і далі - у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
 
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
 
Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України визначено, що справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
 
У пункті 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
 
Згідно з пунктами 8, 9 частини першої статті 3 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду; відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (аналогічні положення  закріплені у пунктах 8, 9 частини першої статті 4 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
 
КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року у пункті 19 частини першої статті 19 закріпив визначення індивідуального акта, а саме - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
 
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
 
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
 
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
 
Аналіз змісту статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України (у редакціях, чинних на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин.
 
Порушення, невизнання або оспорювання суб'єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
 
Відповідно до частини другої статті 36 Закону України від 23 вересня 1999 року № 1105-XIV «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» (далі - Закон № 1105-XIV) факт нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання розслідується в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України, відповідно до Закону № 2694-XII.
 
Відповідно до частини першої статті 43 Закону № 2694-XIIакт про розслідування нещасного випадку є одним з документів, необхідних для розгляду Фондом справ про страхові виплати.
 
Згідно з частиною третьою статті 17 Закону № 1105-XIV спори щодо розміру шкоди та прав на її відшкодування, накладення штрафів та з інших питань вирішуються в судовому порядку.
 
Процедуру проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій, що сталися з працівниками на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності або в їх філіях, представництвах, інших відокремлених підрозділах визначено Порядком.
 
За змістом статті 22 Закону № 2694-XII, пунктів 10, 13, 36, 38 Порядку спеціальне розслідування нещасних випадків, що спричинили тяжкі наслідки, у тому числі з можливою інвалідністю потерпілого, проводиться за рішенням Держпраці або його територіальних органів залежно від характеру і ступеня тяжкості травми.
 
Якщо територіальним органом Держпраці протягом доби не прийнято рішення про проведення спеціального розслідування такого нещасного випадку, розслідування проводиться роботодавцем або Фондом за місцем настання нещасного випадку згідно з пунктами 3?32 цього Порядку. 
 
Зазначена комісія відповідно до пункту 14 Порядку, окрім іншого, зобов'язана з'ясувати обставини та причини нещасного випадку за відповідною формою, установити осіб, які допустили порушення вимог законодавства про охорону праці.
 
У разі незгоди з висновками спеціальної комісії щодо обставин та причин нещасного випадку керівник Держнаглядохоронпраці або його територіального органу має право призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування такого випадку спеціальною комісією в іншому складі і за результатами її роботи скасувати висновки попередньої спеціальної комісії.
 
За результатами спеціального розслідування складаються акти за формою  Н-5 і Н-1, які підписуються головою та всіма членами комісії. У разі незгоди із змістом акта член комісії підписує його з відміткою про наявність окремої думки, яку викладає письмово і додає до акта за формою Н-5 як його невід'ємну частину. 
 
Рішення спеціальної комісії в іншому складі щодо результатів повторного (додаткового) спеціального розслідування обставин і причин настання нещасного випадку може бути оскаржено лише у судовому порядку (пункт 47, абзац другий пункту 54 Порядку).
 
Таким чином, до складу комісії, акти якої оскаржує управління Фонду, входять не лише представники органів державної влади, але й інші особи. При цьому комісія не здійснювала владні управлінські функції на основі законодавства, а розслідувала нещасний випадок на виробництві, про що 21 липня 2016 року склала відповідний акт за формою Н-5, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому не може бути предметом оскарження в адміністративному суді (незалежно від суб'єкта звернення до суду).
 
Справи про оскарження актів розслідування випадків і хронічних професійних захворювань розглядаються в порядку цивільного судочинства, оскільки спір стосується життя і здоров'я фізичної особи, що є її особистим немайновим правом, захист якого здійснюється, зокрема, за нормами цивільного законодавства (стаття 275 ЦК України), або виникають із трудових правовідносин.
 
Такі висновки Великої Палати Верховного Суду висловлені також у постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/4176/18(провадження № 11-1302апп18), від 12 грудня 2018 року у справі № 2а-2555/11/2670 (провадження № 11-833апп18) та від 23 січня 2019 року у справі № 522/24781/16-ц (провадження № 14-467цс18).
 
Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали (постанови) суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
У частині четвертій статті 411 ЦПК України передбачено, що справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
 
З урахуванням викладеного ухвала суду апеляційної інстанції не може вважатися законною та обґрунтованою, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала апеляційного суду - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
 
Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 402, 403, 409, 411, 415, 416, 419ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу Комунального підприємства «Благоустрій м. Ізюма» задовольнити.
 
Ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 21 червня 2017 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач  О. М. Ситнік
Судді:                                    С. В. Бакуліна   Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима    Л. І. Рогач
О. С. Золотніков   І. В. Саприкіна
О. Р. Кібенко    В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв   О. Г. Яновська
Л. М.Лобойко