П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 травня 2019 року
м. Київ
Справа № 818/1129/18 (К/9901/62634/18) 
Провадження № 11-21апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В. , Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л .  М., Лященко  Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Жигилій С. П., судді: Перцова Т. С., Курило Л. В.) від 29 серпня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, третя особа ОСОБА_4 , про скасування будівельного паспорта,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив скасувати будівельний паспорт від 29 серпня 2011 року № 55/11.01-17б, виданий ОСОБА_4 . управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_3 відмовлено. 
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч.1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
01 жовтня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції з тих підстав, що цей спір належить до адміністративної юрисдикції.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 січня 2019 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі ОСОБА_3 посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема, що заявлений позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
ОСОБА_3 зареєстрований та проживає за адресою: АДРЕСА_1 . 
У вересні 2017 року на суміжній з позивачем земельній ділянці її власником - ОСОБА_4 було розпочато будівництво.
28 вересня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про скасування будівельного паспорта від 29 серпня 2011 року № 55/11.01-17б, виданого ОСОБА_4 , оскільки, на думку позивача, будівництво суміжної земельної ділянки здійснюється із порушенням вимог чинного законодавства.
Листом від 27 жовтня 2017 року № 226/08.01.01-10 відповідачем відмовлено у скасуванні будівельного паспорта, посилаючись при цьому на відсутність повноважень, та запропоновано ОСОБА_3 звернутися із вказаним питанням до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області або до суду.
Вважаючи, що будівельний паспорт від 27 жовтня 2017 року № 226/08.01.01-10 був виданий ОСОБА_4 з порушенням вимог законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами п. 1 ч. 1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України). 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Як убачається з матеріалів справи, предметом спору у цій справі є визнання незаконним та скасування будівельного паспорта від 29 серпня 2011 року № 55/11.01-17б, який виданий ОСОБА_4 управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради для будівництва на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 .
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, ОСОБА_3 стверджує, що у вересні 2017 року ОСОБА_4 було розпочато будівництво на зазначеній земельній ділянці з грубим порушенням державних будівельних норм, внаслідок чого було створено загрозу для безпечного проживання позивача. Таке будівництво, на думку скаржника, здійснювалось на підставі незаконно виданого будівельного паспорта від 29 серпня 2011 року № 55/11.01-17б.
При цьому судом установлено, що ОСОБА_4 здійснила реконструкцію житлового будинку та господарських будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1. Об`єкт будівництва було введено в експлуатацію та 03 жовтня 2017 року зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта СМ № 141172760131.
05 жовтня 2017 року державним реєстратором Центру надання адміністративних послуг у м. Сумах Матусенко Т. П. зареєстровано за ОСОБА_4 право власності на вказаний житловий будинок з господарськими будівлями, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17 жовтня 2017 року № 100549167.9.
Відповідно до ч.1 ст. 27 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Згідно із ст. 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Отже, будівельний паспорт є документом, який містить дані містобудівних та архітектурних вимог індивідуального будівництва, на підставі якого у визначених законодавством випадках здійснюється будівництво. Разом з цим, будівельний паспорт не надає замовнику право на виконання підготовчих робіт та будівельних робіт, оскільки право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт набувається на підставі поданого до уповноваженого органу повідомлення.
Водночас, за ч. 1 ст. 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до І-ІІІ категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Частиною 5 ст. 39 вказаного Закону встановлено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
Крім того, відповідно до п. 1 ст. 2 Закону України від 1 липня 2004 року 
№ 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Тобто, оскаржуваний будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом виконання, а тому його скасування не породжує жодних правових наслідків для ОСОБА_3 , оскільки у третьої особи ( ОСОБА_4 ) виникло право власності на вищезазначене нерухоме майно, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що подальше оспорювання правомірності набуття третьою особою права власності на об`єкт нерухомості може вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що між ОСОБА_3 та управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради не виникали адміністративні правовідносини, а порушення своїх прав позивач мотивував не діями суб`єкта владних повноважень в адміністративних відносинах щодо нього, а безпосередньо діями третьої особи ( ОСОБА_4 .) щодо здійснення реконструкції житлового будинку та господарських будівель, що виразилися в порушенні, на думку позивача, його прав та інтересів, як власника суміжної земельної ділянки.
Отже, оскарження відповідних актів і дій управління архітектури та містобудування Сумської міської ради у цьому випадку не має на меті захисту прав позивача як учасника адміністративних правовідносин, а є зверненням щодо захисту його речових прав.
Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України).
Згідно з ч. 1ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, (…) якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
За приписами ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 і її розгляд в порядку цивільного судочинства є обґрунтованими.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     І. В. Саприкіна
Судді:                                               
                                   Н. О. Антонюк                                                       Н. П. Лященко
                                   С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
                                   В. В. Британчук                                                     Л. І. Рогач
                                   Д. А. Гудима                                                          О. М. Ситнік
                                   О. С. Золотніков                                                    В. Ю. Уркевич
                                    В. С. Князєв                                                                       О. Г. Яновська
                                    Л. М. Лобойко