П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 802/461/17-а
Провадження № 11-1408апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Тиврівської районної державної адміністрації Вінницької області (далі - УПСЗН, Райдержадміністрація відповідно) на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року (суддя Вільчинський О. В.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року (судді Кузьмишин В. М., Боровицький О. А., Сушко О. О.) у справі № 802/461/17-а за позовом УПСЗН до ОСОБА_3 про стягнення надмірно виплаченої державної допомоги та
ВСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року УПСЗН звернулося до суду з позовом до ОСОБА_3 про стягнення надміру виплачених коштів допомоги на дітей одиноким матерям у розмірі 7 тис. 909 грн 58 коп.
На обґрунтування позову УПСЗН зазначило, що в ході перевірки достовірності даних, отриманих від осіб, які звернулися за призначенням допомоги на дітей одиноким матерям (з урахуванням доходів), установлено, що ОСОБА_3, звертаючись 31 березня 2016 року за призначенням допомоги, надала недостовірні відомості. Зокрема, встановлено, що дохід від підприємницької діяльності відповідача за 2015 рік становив 48 тис. 274 грн. Відтак надміру виплачена за період з 01 січня по 30 червня 2016 року сума допомоги в розмірі 7 тис. 909 грн 58 коп. підлягає поверненню як безпідставно отримана.
Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 23 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року,відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач у касаційній скарзі зазначив, що УПСЗН як структурний підрозділ Райдержадміністрації є юридичною особою публічного права, яка забезпечує здійснення та реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення. При цьому одним із завдань діяльності цього органу є здійснення контролю за додержанням вимог чинного законодавства під час призначення державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, а також за цільовим використанням коштів, спрямованих на їх надання. Оскільки УПСЗН, призначаючи та виплачуючи державну соціальну допомогу, здійснює владні управлінські функції на виконання Закону України від 21 листопада 1992 року № 2811-XII «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» (далі - Закон № 2811-XII), то вирішення цього спору, на думку позивача, належить до юрисдикції адміністративного суду. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 травня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідач відзиву (заперечення) на касаційну скаргу не подав.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Матеріалами справи установлено, що ОСОБА_3 звернулася до УПСЗН із заявою від 31 березня 2016 року про призначення допомоги на дітей одиноким матерям.
За наслідками розгляду цієї заяви їй призначено допомогу на дітей одиноким матерям з 01 січня по 30 червня 2016 року.
Працівник УПСЗН провів перевірку достовірності даних, отриманих від осіб, які звернулися за призначенням допомоги на дітей одиноким матерям, за результатами якої встановлено, що ОСОБА_3 подала недостовірну інформацію про доходи, отримані нею в період з 01 липня по 31 грудня 2015 року, а саме не вказала дохід, отриманий від підприємницької діяльності.
Відповідно до довідки Тиврівського відділення Жмеринської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Вінницькій області від 21 червня 2016 року № 802/17 дохід ОСОБА_3 від підприємницької діяльності за 2015 рік становив 48 тис. 274 грн.
У зв'язку із цим відповідачу направлено повідомлення УПСЗН від 13 липня 2016 року № 17 про повернення допомоги на дітей одиноким матерям у розмірі 7 тис. 909 грн 58 коп., надміру отриманої за період з 01 січня по 30 червня 2016 року.
У добровільному порядку ОСОБА_3 надміру виплачених коштів не повернула, тому УПСЗН звернулося до суду із цим позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку про те, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосується питань власності особи, яка набула майно у певний спосіб. За висновком судів попередніх інстанцій, цей спір підлягає розгляду за правилами, встановленими Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України).
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно із частиною другою цієї ж статті до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав і свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи місцевого самоврядування. Тобто однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.
Частиною четвертою статті 50 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС України свідчить про те, що з наведених у цих пунктах підстав громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. 
Однак і в цих випадках водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Крім того, пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, яка б надавала право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, сторони. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 ЦПК України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Оскільки спірні правовідносини стосуються права ОСОБА_3 на грошові кошти, отримані нею як допомога на дітей одиноким матерям, тобто цивільного права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 824/973/16-а (провадження № 11-200апп18), 08 травня 2018 року у справі № 753/7317/15 (провадження № 11-238апп18) та 22 серпня 2018 року у справі № 819/1324/15 (провадження № 11-602апп18).
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято судами першої та апеляційної інстанцій з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків цих судів скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Тиврівської районної державної адміністрації Вінницької області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко
 
                                     С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
 
                                     В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
                                     Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
 
                                     В. І. Данішевська   В. Ю. Уркевич
 
                                     О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
 
                                     В. С. Князєв