П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
10 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 350/793/16-а
Провадження № 11-1501апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І.,                    Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Ясенської сільської ради Рожнятівського району Івано-Франківської області (далі - Сільрада), третя особа - ОСОБА_4, про визнання рішення недійсним
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (судді Заверуха О. Б., Гінда О. М., Ніколін В. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати недійсним рішення сесії Сільради від 9 серпня 2015 року про надання дозволу ОСОБА_4 на виготовлення технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 0,4187 га для обслуговування пилорами в с. Ясень Рожнятівського району Івано-Франківської області в урочищі Чербул з метою її передачі в оренду.
Рожнятівський районний суд Івано-Франківської області постановою від 21 жовтня 2016 року позов задовольнив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 березня 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки порушений спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та помилковість його висновку про неналежність спору до юрисдикції адміністративних судів, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 посилається на те, що позиція апеляційного суду про те, що оскаржуваним рішенням Сільрада реалізувала своє право органа місцевого самоврядування надавати в оренду земельну ділянку, що за своїм визначенням відноситься до категорії цивільних прав, а тому має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, є помилковою, оскільки своє право на розпорядження землями комунальної власності Сільрада вже реалізувала рішенням від 6 листопада 2011 року, яким надала позивачу дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Крім того, на думку ОСОБА_5, цей позов зводиться до перевірки законності оскаржуваного рішення відповідача, прийнятого ним при здійсненні владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, що є публічно-правовим спором і відноситься до юрисдикції адміністративного суду.
На час розгляду справи заперечення (відзиви) на касаційну скаргу від учасників справи не надходили. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 
20 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Сільради від 6 листопада 2011 року ОСОБА_3 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3330 га на вул. Незалежності у с. Ясень  Рожнятівського району Івано-Франківської області для ведення особистого селянського господарства.
9 серпня 2015 року рішенням Сільради надано дозвіл ОСОБА_4 на виготовлення технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 0,4187 га для обслуговування пилорами в с. Ясень Рожнятівського району Івано-Франківської області в урочищі Чербул з метою передачі землі в оренду. Згідно із цим рішенням Сільради земельна ділянка накладається на частину земельної ділянки площею 0,333 га, на яку рішенням Сільради від 6 листопада 2011 року надано дозвіл на складання проекту щодо її відведення для ведення особистого селянського господарства.
До того ж суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до акта встановлення та узгодження зовнішніх меж землекористування Приватного підприємства «Черемош» (далі -ПП «Черемош») під розміщення та обслуговування пилорами в урочищі Чербул с. Ясень, складеного у присутності сільського голови с. Ясень, начальника відділу земельних ресурсів та директора ПП «Черемош», установлено і закріплено межі земельної ділянки ПП «Черемош» під розміщення та обслуговування пилорами в с. Ясень (урочище Чербул) із землекористування Сільради загальною площею 0,4187 га, зайнятих під площадками, проходами та проїздами площею 0,3973 га та під будівлями 0,0214 га. Межові знаки, якими закріплена земельна ділянка в кількості 6 штук показані представникам у натурі. Суміжними землекористувачами при встановленні зовнішніх меж землекористування жодних претензій не пред'явлено, межі та площу земельної ділянки погоджено.
Рішенням Сільради від 13 грудня 2011 року продовжено термін угоди на право користування (оренду) земельної ділянки площею 0,4187 га ПП «Черемош» для обслуговування пилорами в урочищі Чербул терміном на три роки.
Відповідно до договору оренди земельної ділянки від 24 лютого 2012 року Сільрада передала  в оренду ПП «Черемош» земельну ділянку площею 0,4187 га, кадастровий номер НОМЕР_1. 
Згідно з договором купівлі-продажу корпоративних прав на ПП «Черемош» від 29 жовтня 2015 року ОСОБА_4 придбав частку у статутному капіталі ПП «Черемош» у розмірі 100 відсотків, куди входила не тільки пилорама, але й земельна ділянка площею 0,4187 га, яка надавалась ПП «Черемош» в оренду рішенням Сільради від 13 грудня 2011 року.
Рішенням Сільради від 9 серпня 2015 року надано дозвіл ОСОБА_4 на виготовлення технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 0,4187 га для обслуговування пилорами в с. Ясень в урочищі Чербул з метою передачі її в оренду. Вирішено укласти попередній договір оренди на вказану земельну ділянку на рік. 
Згідно з договором оренди землі  від 10 серпня 2015 року № 1 виконавчим комітетом Сільради на підставі пункту 2 рішення сесії № 23 від 9 серпня 2015 року ОСОБА_4 передано в оренду земельну ділянку в урочищі Чербул площею 0,4187 га.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
За правилами частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 6 жовтня 1998 року 
№ 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) відносини, пов'язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України (далі - ЦК), цим Законом, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договором оренди землі.
Згідно зі статтею 6 Закону № 161-XIV орендарі набувають права оренди земельної ділянки на підставах і в порядку, передбачених Земельним кодексом України, ЦК, цим та іншими законами України і договором оренди землі.
Як убачається з установлених судами фактичних обставин справи, ОСОБА_3 оскаржує рішення Сільради від  9 серпня 2015 року, яким надано дозвіл ОСОБА_4 на виготовлення технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 0,4187 га (яка накладається на частину земельної ділянки площею 0,333 га, на яку рішенням Сільради від 6 листопада 2011 року надано дозвіл ОСОБА_3 на складання проекту щодо її відведення для ведення особистого селянського господарства) для обслуговування пилорами в с. Ясень в урочищі Чербул з метою передачі в оренду. На виконання рішення Сільради від 9 серпня 2015 року було укладено договір оренди землі від 10 серпня 2015 року № 1, яким спірну земельну ділянку Сільрада надала в оренду ОСОБА_4 для обслуговування пилорами в с. Ясень в урочищі «Чербул».
Позовні вимоги позивача зводяться до визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування щодо надання в оренду земельної ділянки в односторонньому порядку.
Отже, виник спір про цивільне право і подальше оспорювання права оренди на частину спірної земельної ділянкине має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Стаття 15 ЦК передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин.
Та обставина, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. 
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), відступати від якого немає підстав.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства. 
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а ухвалу Львівського  апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року- без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв | О. Г. Яновська