П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
22 квітня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 824/753/16-а
Провадження № 11-119апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О.С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Західного офісу Державної аудиторської служби в Чернівецькій області (далі - Держаудитслужба, Західний офіс Держаудитслужби відповідно) до Приватного багатопрофільного підприємства «Кліпсидра» (далі - Підприємство), треті особи: Чернівецька міська рада, управління освіти Чернівецької міської ради, про стягнення коштів
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби на ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (суддя Левицький В. К.) та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (судді Совгира Д. І., Курко О. П., Білоус О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2016 року Західний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом про стягнення з Підприємства збитків завданих загальному фонду міського бюджету внаслідок споживання комунальних послуг понад затверджені ліміти, в сумі 34 226,39 грн.
Під час розгляду справи суди встановили, що Підприємство зареєстроване як юридична особа 29 квітня 1999 року.
Заявлені види діяльності згідно з КВЕД: виробництво хліба та хлібобулочних виробів, виробництво борошняних кондитерських виробів, тортів і тістечок нетривалого зберігання, діяльність посередників у торгівлі товарами широкого асортименту; неспеціалізована оптова торгівля; роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; роздрібна торгівля хлібобулочними виробами, борошняними та цукровими кондитерськими виробами в спеціалізованих магазинах; вантажний автомобільний транспорт; постачання інших готових страв.
На підставі направлень на проведення ревізії, посадовими особами позивача з 23 листопада 2015 року по 15 лютого 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності управління освіти Чернівецької міської ради за період з 1 листопада 2012 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої складено акт від 19 лютого 2016 року № 24-03/3.
В акті перевірки від 19 лютого 2016 року № 24-03/3 зафіксовано, що у 
2012-2015 роках виконавчим комітетом Чернівецької міської ради проведені конкурсні торги з придбання послуг з організації харчування учнів у шкільних їдальнях, переможцем яких, зокрема, стало Підприємство.
Протягом вказаного періоду управлінням освіти Чернівецької міської ради наказами від 24 січня 2013 року № 36, від 3 березня 2014 року № 77 та від 16 лютого 2015 року № 64 затверджено ліміти використання енергоносіїв для організацій, що харчують учнів м. Чернівці.
Підприємство із зазначеними наказами було ознайомлено, що підтверджується особистим підписом уповноваженої особи відповідача.
20 червня 2012 року між Департаментом економіки Чернівецької міської ради, який діяв від імені та в інтересах територіальної громади м. Чернівців, та Підприємством укладено договір позички нерухомого майна № 128/БО.
Відповідно до вказаного договору Департамент економіки Чернівецької міської ради на підставі рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 28 липня 2009 року № 535/14 передає, а Підприємство приймає у строкове користування нежиле приміщення загальною площею 21,4 кв .м, розташоване за адресою: м. Чернівці, вул. Шкільна, 2, на першому поверсі будинку, з метою використання його як їдальню (об'єкт позички).
Об'єкт позички належить до комунальної власності територіальної громади м. Чернівців і знаходиться на балансі управління освіти.
Пунктом 4.1.9 договору № 128/БО передбачено, що оплата комунальних послуг та енергоносіїв у межах лімітів, необхідних для забезпечення харчування учнів, здійснюється за рахунок коштів, передбачених у кошторисі управління освіти Чернівецької міської ради, а за межами лімітів, здійснюється за рахунок надавача послуг - Підприємством.
Як убачається із акту перевірки позивача, після закінчення терміну дії договору позички приміщень, укладеного у 2012 році з Підприємством, Департамент економіки Чернівецької міської ради у 2015 році уклав додатковий договір від 30 червня 2015 року № 2 - про продовження терміну дії договору № 128/БО.
При цьому ревізією встановлено, що протягом періоду дії вказаних договорів Підприємство, яке надавало послуги з харчування учнів в загальноосвітніх навчальних закладах міста, не в повному обсязі відшкодовувало комунальні послуги, які спожиті понад встановлені ліміти, як це передбачалося відповідно до умов укладених договорів.
При цьому зазначено, що управлінням освіти Чернівецької міської ради проведено оплату за комунальні послуги, які спожиті Підприємством понад встановлені ліміти, на загальну суму 34 226,39 грн.
Внаслідок цього порушення загальному фонду міського бюджету Підприємством завдано шкоди (збитків) на суму 34 226,39 грн.
9 березня 2016 року Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області, правонаступником якої є позивач, надіслала управлінню освіти Чернівецької міської ради лист № 24-03-15-15/1918 «Щодо усунення порушень законодавства» з вимогами про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку, в тому числі стосовно повернення коштів за комунальні послуги, спожиті понад лімітні призначення за надання послуг з харчування учнів загальноосвітніх навчальних закладів Підприємством, в сумі 34 226,39 грн.
Листами від 4 квітня 2016 року № 01-15 та 23 червня 2016 року № 01-15/1070 управління освіти Чернівецької міської ради повідомило позивача про направлення особисто посадовій особі відповідача рахунки на оплату перевитрат використаних лімітів та лист про термінове повернення коштів за спожиті комунальні послуги. 
Оскільки Підприємством вказані кошти не повернуто, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; у редакції, чинній на час ухвалення судових рішень), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись із такими рішеннями судів, Західний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач, серед іншого, вказав, що органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень діють як суб'єкти владних повноважень, а цей спір про стягнення коштів стосується реалізації компетенції Держфінінспекції у сфері управління як суб'єкта владних повноважень.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 травня 2017 року відкрив касаційне провадження.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС викладено в новій редакції. 
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7 лютого 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС (далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду із цим позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень, як позивач, має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначають Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення).
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XIIздійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) відповідно до пункту 1 Положення є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. 
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).
Згідно з частинами першою та другою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. 
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення: інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення; пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; при виявлені збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Положенням визначено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4).
Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 3).
Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XIIзаконні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються. 
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону № 2939-XII, може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
Так, позивачем у цій справі є Західний офіс Держаудитслужби як суб'єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС), правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою (управління освіти Чернівецької міської ради), які мають публічно-правовий характер.
Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Західного офісу Держаудитслужби про стягнення з Підприємствазавданих державному бюджету збитків.
Тобто, суб'єкт владних повноважень заявив позовні вимоги до юридичної 
особи - Підприємства, яке не є підконтрольною установою, владних управлінських функцій відносно відповідача Західний офіс Держаудитслужби не здійснює, а тому й права позивача на звернення до суду з цим адміністративним позовом до непідконтрольної їй установи, тобто до суб'єкта господарської діяльності, про стягнення коштів (збитків) закон також не передбачає.
Отже, Західний офіс Держаудитслужби не має права на звернення до адміністративного суду з позовом до непідконтрольної установи - Підприємства про стягнення збитків, завданих загальному фонду міського бюджету внаслідок споживання комунальних послуг понад затверджені ліміти, оскільки чинним законодавством такого права у контролюючого органу не передбачено, а відповідач не був підконтрольною установою стосовно позивача при проведенні позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності управління освіти Чернівецької міської ради.
Відповідно до частини першої статті 50 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути, зокрема, суб'єкти владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства. 
Спір за позовом суб'єкта владних повноважень - Західного офісу Держаудитслужби про стягнення завданих збитків, звернений до непідконтрольної установи, не має ознак публічно-правового характеру, а стосується господарсько-правових відносин між управлінням освіти Чернівецької міської ради та Підприємством. 
Саме така позиція за аналогічних обставин висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року, 3 квітня 2019 року в справах № 816/2394/16, 804/13208/15 відповідно. 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовимта не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення), є обґрунтованим.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349, статті 350 КАС у редакції Закону № 2147-VIIIсуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону № 2147-VIII, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби в Чернівецькій області залишити без задоволення.
2. Ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді                                 Н. О. Антонюк                                Н. П. Лященко                                            С. В. Бакуліна                                І. В. Саприкіна                                            Д. А. Гудима                                О. М. Ситнік                                            В. І. Данішевська                                О. С. Ткачук                                            О. Р. Кібенко                                В. Ю. Уркевич                                            В. С. Князєв                                О. Г. Яновська                                            Л. М. Лобойко