Постанова
Іменем України
27 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 761/3884/18
Провадження № 14-36 цс 19
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С. , Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до Держави Україна в особі Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі також - Держприкордонслужба), Державної казначейської служби України про визнання дій протиправними, відшкодування матеріальних і моральних збитків
за касаційною скаргою позивача на рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року, ухвалене суддею Фроловою І. В., та постанову Апеляційного суду міста Києва від 27 липня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Мараєвої Н. Є., Андрієнко А. М. і Заришняк Г. М. 
Учасники справи:
        позивач: ОСОБА_3;
        відповідач: Держава Україна в особі Адміністрації Держприкордонслужби, Державної казначейської служби України.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           31 січня 2018 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
1.1.       Визнати протиправними дії Адміністрації Держприкордонслужби;
1.2.       Стягнути з Державної казначейської служби України матеріальну шкоду в розмірі 27 618 грн і моральну шкоду в розмірі 100 000 грн.
2.           Позов мотивувала такими обставинами:
2.1.       27 січня 2017 року вона придбала туристичну путівку до Єгипту вартістю 24 418 грн для своєї сім'ї: чоловіка та двох дітей.
2.2.       25 лютого 2017 року під час паспортного контролю працівники Держприкордонслужби у закордонному паспорті позивача нібито виявили підроблену печатку, якою завірені установчі дані та фото дитини.
2.3.       Того ж дня за ознаками злочину, передбаченого частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу (далі - КК) України (підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів), щодо позивача було розпочато кримінальне провадження, про що внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12017110110000073.
2.4.       27 червня 2017 року була прийнята постанова про закриття вказаного кримінального провадження.
2.5.       Посадові особи окремого контрольно-пропускного пункту (далі - ОКПП) Адміністрації Держприкордонслужби діяли з порушенням встановленого законом порядку й унеможливили поїздку позивача з сім'єю на відпочинок. Протиправними діями посадових осіб ОКПП Адміністрації Держприкордонслужби позивачеві була заподіяна матеріальна та моральна шкода.
2.6.       Розмір завданої матеріальної шкоди у сумі 27 618 грн зумовлений вартістю туристичної путівки (24 418 грн), квитків у напрямку Одеса-Київ (1 600 грн) та у зворотному напрямку (1 600 грн).
2.7.       Відшкодування моральної шкоди у сумі 100 000 грн обґрунтоване приписами частини третьої статті 23 Цивільного кодексу України та Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» від 31 березня 1995 року № 4.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           16 квітня 2018 року Шевченківський районний суд м. Києва ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
4.           Мотивував рішення так:
4.1.       Перевірка паспортного документа візуально або за допомогою технічних засобів на предмет наявності чи відсутності в ньому ознак підроблення є обов'язком уповноваженої особи Держприкордонслужби.
4.2.       Посадова особа Держприкордонслужби діяла у межах повноважень і мала право не пропустити позивача через паспортний контроль, враховуючи виявлені у паспорті сліди можливого підроблення.
4.3.       У задоволенні позовних вимог про відшкодування матеріальної та моральної шкоди слід відмовити, оскільки у матеріалах справи відсутні докази на підтвердження наявності неправомірних дій з боку уповноваженої особи Держприкордонслужби чи притягнення цієї особи до відповідальності за відповідні дії.
4.4.       Вимога про визнання протиправними дій Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.           27 липня 2018 року Апеляційний суд міста Києва ухвалив постанову, якою скасував рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання дій Адміністрації Держприкордонслужби протиправними та закрив за цієї вимогою провадження. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
6.           Апеляційний суд підтримав висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у задоволенні вимог про відшкодування матеріальної та моральної шкоди. Вважав, що Адміністрація Держприкордонслужби не є належним відповідачем за позовною вимогою про визнання дій протиправними, яка відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про закриття провадження у справі в частині зазначеної вимоги.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           22 серпня 2018 року позивач звернулася з касаційною скаргою. Просить скасувати рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду міста Києва від 27 липня 2018 року, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           16 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Мотивував ухвалу тим, що у касаційній скарзі є доводи про порушення судами правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.        Позивач мотивує касаційну скаргу так:
10.1.    Суди попередніх інстанцій мали визначитися з юрисдикцією суду та направити справу до належного суду, а також залучити належних відповідачів до участі у справі з власної ініціативи;
10.2.    Посадові особи ОКПП Держприкордонслужби безпідставно і протиправно сприяли відкриттю кримінального провадження щодо позивача, внаслідок чого заподіяли їй матеріальну та моральну шкоду;
10.3.    З огляду на висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 25 травня 2016 року у справі № 6-440 цс 16, обов'язок відшкодувати потерпілому завдану шкоду покладається не на посадову особу, незаконним рішенням, дією чи бездіяльністю якої її завдано, а на Державу Україну.
(2)         Позиції інших учасників справи
11.        27 вересня 2018 року Адміністрація Держприкордонслужби подала відзив на касаційну скаргу. Просить залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки:
11.1.    Позивач не довела порушення Адміністрацією Держприкордонслужби чи її посадовою особою вимог законодавства: у матеріалах справи відсутні докази на підтвердження наявності неправомірних дій з боку посадових осіб Адміністрації Держприкордонслужби; Адміністрація Держприкордонслужби не була учасником відносин, які 25 лютого 2017 року виникли у позивача з посадовими особами ОКПП «Київ», і не зобов'язана відповідати за дії посадової особи іншого органу.
11.2.    Здійснення прикордонного контролю в аеропорту «Бориспіль» покладено на ОКПП «Київ», який є складовою Держприкордонслужби на рівні з Адміністрацією, але згідно із Законом України «Про Державну прикордонну службу України» не є структурним підрозділом Адміністрації.
11.3.    Посадові особи ОКПП «Київ» провели поглиблену перевірку паспортного документа позивача та його даних і встановили ознаки підробки печатки; персонал ОКПП «Київ» не затримував позивача та не вилучав її паспортного документа; посадові особи ОКПП «Київ» діяли у межах наданих повноважень.
11.4.    Позивач визначила розмір шкоди, проте не виклала відповідно до статті 175 ЦПК України обставини, якими вона обґрунтовує такі вимоги, а саме: у чому полягає шкода; якими неправомірними діями чи бездіяльністю її заподіяно; виходячи з яких міркувань визначений її розмір; якими доказами підтверджується заподіяння шкоди. Крім того, позивач, порушуючи статтю 22 ЦК України, не підтвердила факт того, що саме вона понесла витрати, які покладені в основу майнової шкоди.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
12.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
13.        Згідно з пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
14.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
15.        Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб'єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення, пов'язані з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16.        Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 ЦПК України).
17.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб'єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
18.        Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію суду, необхідно з'ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
19.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили:
19.1.    27 січня 2017 року позивач придбала в туристичній компанії «TUI» путівку на відпочинок у Хургаді (Єгипет). Виліт був запланований на 25 лютого 2017 року.
19.2.    25 лютого 2017 року о 8 год. 40 хв. у терміналі «Д» Державного підприємства Міжнародний аеропорт «Бориспіль» під час оформлення пасажирів рейсу № 5227 сполученням «Київ-Хургада» позивач надала паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 в якому на сторінках 2 і 4 були виявлені відбитки печатки «Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Служба у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб 15-48», що не відповідали встановленому зразку.
19.3.    Вказане стало підставою для відкриття Бориспільським відділом поліції Головного управління Національної поліції (далі - ВП ГУНП) в Київській області кримінального провадження щодо позивача за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України.
19.4.    Згідно з висновком експерта Головного експертно-криміналістичного центру Держприкордонслужби № 127/1417 від 26 травня 2017 року відбитки печатки у паспорті позивача нанесено печаткою Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області. Вказане стало підставою для закриття кримінального провадження відносно позивача у зв'язку з відсутністю в її діях складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, про що 27 червня 2017 року слідчий слідчого відділу ВП в а/п «Бориспіль» Бориспільського ВП ГУНП в Київській області прийняв постанову.
20.        Позивач мотивувала вимоги протиправними діями посадових осіб Держприкордонслужби, вчиненими під час прикордонного контролю, а також заподіянням такими діями моральної та матеріальної шкоди.
21.        Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» Держприкордонслужба є правоохоронним органом спеціального призначення, до складу якої входить, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону.
22.        Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону, здійснює управління Держприкордонслужбою, бере участь у розробленні та реалізації загальних принципів правового оформлення і забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні (частина перша статті 7 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»).
23.        Адміністрація Держприкордонслужби є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні (пункт 1 Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 533).
24.        Відповідачем у справі визначена Держава Україна, від імені якої у спірних правовідносинах, на думку позивача, діє Адміністрація Держприкордонслужби, яка відповідальна, за твердженням позивача, за дії посадових осіб Держприкордонслужби як суб'єктів владних повноважень під час виконання ними публічно-владних управлінських функцій з проведення паспортного контролю.
25.        Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком апеляційного суду про те, що позовна вимога про визнання протиправними дійщодо позивача, за які, на думку позивача, відповідальна Держава Україна, має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
26.        Відповідно до частини п'ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної, зокрема, протиправними діями суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
27.        Отже, вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб'єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженніз вимогою вирішити публічно-правовий спір.
28.        Оскільки позивач просила стягнути на її користь матеріальну та моральну шкоду, завдану протиправними діями Держави України в особі Адміністрації Держприкордонслужби, які вона також оскаржувала, Велика Палата Верховного Суду вважає вимоги позивача пов'язаними.
29.        Отже, враховуючи те, що вимога про відшкодування матеріальної та моральної шкоди заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, ВеликаПалата Верховного Суду не погоджується з висновками апеляційного суду в частині розгляду за правилами цивільного судочинства вимоги про відшкодування шкоди та вважає, що цей спір у межах заявлених вимог в цілому має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
30.        Щодо висновків апеляційного суду про неналежність Адміністрації Держприкордонслужби як відповідача Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у позовній заяві позивач вказала відповідачем Державу Україну.
31.        Відповідно до статті 1173 ЦК України шкода, завдана, зокрема, фізичній особі незаконними діями органу державної влади при здійсненні ним своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цього органу.
32.        Відповідно до статті 48 ЦПК України сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.
33.        Згідно з частиною третьою статті 46 КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим кодексом. Цей припис слід застосовувати з урахуванням частини четвертої статті 55 КАС України.
34.        Держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник (частина четверта статті 58 ЦПК України; частина четверта статті 55 КАС України).
35.        Отже, як у цивільному, так і в адміністративному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді (див. також пункт 6.22 постанови Великої Палати Верховного Суду у справі № 5023/10655/11 від 20 листопада 2018 року).
36.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд, закриваючи провадження за вимогою про визнання протиправними дій, яка має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, безпідставно вирішив питання про неналежність відповідача за цією вимогою. Крім того, наявність повноважень органу державної влади представляти згідно з частиною четвертою статті 55 КАС УкраїниДержаву Україну у спірних правовідносинах має встановити адміністративний суд, який вирішуватиме спір.
37.        Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
38.        Тому не можуть бути перевірені судом касаційної інстанції ті доводи касаційної скарги, а також заперечення Адміністрації Держприкордонслужби, які стосуються встановлення фактичних обставин справи.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
39.        Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі (пункти 3, 5 частини першої статті 409 ЦПК України).
40.        Підставами для зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної частини (частини перша та четверта статті 412 ЦПК України).
41.        Судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку частково із закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтею 255 ЦПК України. Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтею 19 цього кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частини перша та друга статті 414 ЦПК України).
42.        Суд закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).
43.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року слід скасувати в частині відмови у задоволенні вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, яка разом з вимогою про визнання протиправними дій має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Тому провадження у справі в цій частині необхідно закрити. В частині закриття провадження за вимогою про визнання дій протиправними постанову Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року необхідно змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Керуючись частиною першою статті 400, пунктами 3, 5 частини першої статті 409, статтями 412, 414, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2.    Рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду міста Києва від 27 липня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди скасувати; у цій частині провадження у справі закрити.
3.    В іншій частині постанову Апеляційного суду міста Києва від 27 липня 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська
| В. С. Князєв |