П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
13 лютого 2019 року
м. Київ
 
Справа № 820/688/17
Провадження № 11-1044апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:     
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру на постанови Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року (суддя Панченко О. В.) та Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року (судді Мельнікова Л. В., Бенедик А. П., Донець Л. О.),
УСТАНОВИЛА:
У лютому 2017 року ОСОБА_3звернувся до суду з позовом до ГУ Держгеокадастру, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення у формі відповіді ГУ Держгеокадастру від 1 лютого 2017 року № К-371/0/6-1814/0/21-17 про відмову в наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення чи поділу земельної ділянки орієнтованою площею 2 га і передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, яка розташована на території Петропавлівської сільської ради Куп'янського району Харківської області за межами населених пунктів;
- зобов'язати ГУ Держгеокадастру повторно розглянути його заяву від 3 січня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту відведення чи поділу зазначеної земельної ділянки та передачі у власність для ведення особистого селянського господарства.
На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та відповідним пакетом документів. Однак листом від 26 грудня 2016 року відповідач повідомив, що наданий до заяви графічний матеріал не дає можливості встановити місце розташування земельної ділянки та визначити її правовий статус, що суттєво впливає на розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, тому на даний час немає можливості прийняти відповідне рішення.
Усунувши недоліки графічного матеріалу, позивач повторно звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки та з необхідним пакетом документів. Проте листом від 1 лютого 2017 року № К-371/0/6-1841/0/21-17 ОСОБА_3 відмовлено в задоволенні заяви у зв'язку з відсутністю правових підстав для прийняття рішення та зазначено, що в наданих матеріалах немає інформації про перебування земельної ділянки в користуванні позивача. 
ОСОБА_3 стверджує, що відмова відповідача є незаконною та безпідставною, порушує його права.
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 26 квітня 2017 року адміністративний позов задовольнив частково. Визнав бездіяльністю неприйняття рішення ГУ Держгеокадастру за заявою ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення чи поділу земельної ділянки орієнтовною площею 2 га і передачі у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, яка розташована на території Петропавлівської сільської ради Куп'янського району Харківської області за межами населених пунктів. 
Цей суд зобов'язав ГУ Держгеокадастру розглянути заяву ОСОБА_3 від 3 січня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту відведення чи поділу вказаної земельної ділянки та передачі у власність для ведення особистого селянського господарства.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2017 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року скасував у частині прийнятого рішення про визнання бездіяльністю неприйняття рішення ГУ Держгеокадастру за заявою ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення чи поділу земельної ділянки орієнтовною площею 2 га і передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, яка розташована на території Петропавлівської сільської ради Куп'янського району Харківської області за межами населених пунктів, та ухвалив нове рішення про задоволення позовної вимоги ОСОБА_3 про визнання протиправним і скасування рішення у формі відповіді ГУ Держгеокадастру від 1 лютого 2017 року № К-371/0/6-1814/0/21-17. Визнав протиправним і скасував це рішення. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року апеляційний суд залишив без змін.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ГУ Держгеокадастру подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
Відповідач у касаційній скарзі наводить доводи про те, що суд апеляційної інстанції безпідставно визнав протиправним та скасував рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки, на його думку, таке рішення є обґрунтованим і правомірним.
Поряд із цим відповідач указав, що спір у справі має вирішуватися в порядку цивільного чи господарського судочинства, оскільки земельній ділянці, щодо якої позивач подав клопотання про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою для передачі її у власність, вже присвоєно кадастровий номер НОМЕР_1 та передано в оренду ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства на 49 років, тобто є спір про право на земельну ділянку.
У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_3 просить залишити її без задоволення та наводить доводи про те, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 використовується жителями села Петропавлівка, у тому числі й позивачем, для ведення особистого селянського господарства, тому, на його думку, ГУ Держгеокадастру безпідставно відмовило в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ГУ Держгеокадастру.
12 вересня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 1 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 10 листопада 2016 року ОСОБА_3 звернувся до ГУ Держгеокадастру з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населеного пункту на території Петропавлівської сільської ради Куп'янського району Харківської області, та з усіма необхідними копіями документів.
ГУ Держгеокадастру листом від 9 грудня 2016 року № К-22936/0/6-22015/0/21-16 повідомило позивача, що доданий до заяви графічний матеріал не дає можливості встановити місце розташування земельної ділянки і відповідно визначити її правовий статус, що суттєво впливає на розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, а тому відповідач не має можливості прийняти відповідне рішення. 
3 січня 2017 року ОСОБА_3, усунувши недоліки, вказані в листі від 9 грудня 2016 року № К-22936/0/6-22015/0/21-16, повторно звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність вищевказаної земельної ділянки та з відповідним пакетом документів. 
Листом від 1 лютого 2017 року за № К-371/0/6-1841/0/21-17 ГУ Держгеокадастру повідомило позивачу, що відповідно до довідки Управління Держгеокадастру у Куп'янському районі Харківської області від 14 листопада 2016 року земельний масив, за рахунок якого ОСОБА_3 бажає отримати у власність земельну ділянку, є вже сформованою земельною ділянкою площею 51,4963 га з кадастровим номером НОМЕР_1. У листі також повідомлялося, що формування земельних ділянок за рахунок раніше сформованих здійснюється в іншому передбаченому законодавством порядку. Зокрема, надання згоди органом, уповноваженим здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на поділ або об'єднання земельної ділянки державної власності можливе лише при умові, що ця земельна ділянка перебуває у користуванні. В ГУ Дергеокадастру та у наданих матеріалах немає інформації, що зазначена земельна ділянка перебуває у користуванні ОСОБА_3
Не погодившись із таким рішенням, позивач оскаржив його до суду.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та в запереченні на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України(далі - ЗК), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Згідно з пунктом «б» частини першоїстатті 81 ЗК громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин першої - третьої статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 
У статті 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 га (пункт «б» частини першої).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК. Відповідно до частини шостої цієї норми громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державноїабо комунальної власностідля веденняфермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 ЗК).
Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. З огляду на вимоги частини другоїстатті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. 
Частиною третьою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що рішення відповідача про відмову в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладене у формі листа від 1 лютого 2017 року № К-371/0/6-1841/0/21-17, не відповідає критеріям, установленим частиною третьою статті 2 КАС, оскільки не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини (причин), які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду вважає, що ГУ Держгеокадастру, відмовляючи в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не врахувало, що відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК така відмова має бути мотивованою, а підставою відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
За таких обставин наведені в касаційній скарзі відповідача доводи щодо скасування рішень судів попередніх інстанцій та ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_3 не можна вважати обґрунтованими.
Стосовно наведених у касаційній скарзі доводів про те, що спір у справі має вирішуватися в порядку цивільного чи господарського судочинства, то Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування. Відмова особі в наданні земельної ділянки, висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Питання, пов'язаного з визнанням права власності чи права користування земельною ділянкою та оспорюванням такого права інших осіб, у позивача в межах спору не виникало.
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
З огляду на викладене касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру слід залишити без задоволення, а постанови Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Харківській області залишити без задоволення.
2. Постанови Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська