П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
03 квітня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 569/5402/16-а
Провадження № 11-1509апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 12 січня 2017 року (суддя Першко О. О.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року (судді Майор Г. І., Бучик А. Ю., Шевчук С. М.) у справі № 569/5402/16-а за позовом ОСОБА_4 до Рівненської міської ради (далі - Міськрада), треті особи: Управління комунальної власності виконавчого комітету Міськради, ОСОБА_3, про визнання протиправним і скасування рішеннята
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2016 року ОСОБА_4звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 06 жовтня 2015 року № 5856 «Про затвердження проекту землеустрою та продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення за адресою: АДРЕСА_1». 
На обґрунтування позову ОСОБА_4 зазначив, що на підставі договору купівлі-продажу цілісного майнового комплексу (далі - ЦМК) Відкритого акціонерного товариства «Рівнельон» від 28 травня 2008 року він є власником вказаного ЦМК, до складу якого увійшли, зокрема, частина будівлі кущового інформаційно-обчислювального центру (далі - КІОЦ) і огорожа території льонокомбінату. Іншою частиною будівлі КІОЦ на праві спільної часткової власності володіє ОСОБА_3, яка в 2012 році розпочала самочинне будівництво прибудови до будівлі КІОЦ, що розміщена впритул до цегляної огорожі території льонокомбінату, спричиняє руйнування цієї огорожі внаслідок потоків дощової води та блокує можливість облаштування пожежного проїзду на територію ЦМК. Наразі в провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебуває справа № 817/1199/15 за позовом Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області до ОСОБА_3 про знесення самочинно збудованого об'єкта. Проте оскаржуваним рішенням Міськрада затвердила проект землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_3 шляхом викупу земельної ділянки несільськогосподарського призначення загальною площею 547 кв. м, на частині якої знаходиться цегляна огорожа території льонокомбінату, що належить позивачу на праві власності. При цьому позивач як власник суміжної земельної ділянки не погоджував межі земельної ділянки, про продаж якої Міськрада прийняла оскаржуване рішення. На думку позивача, рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.
Рівненський міський суд Рівненської області постановою від 12 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, позов задовольнив. Суд визнав протиправним і скасував рішення Міськради від 06 жовтня 2015 року № 5856.
Не погодившись із указаними судовими рішеннями, третя особа - ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій зазначила про те, що стаття 198 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та стаття 50 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV«Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), на які посилається суд першої інстанції, не визначають порядку погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами та не містять вимог щодо складання такого акта погодження меж земельної ділянки. Тобто на сьогоднішній день чинним законодавством не встановлено порядку складання акта погодження меж земельної ділянки. На думку третьої особи, відсутність підпису позивача на акті приймання-передачі межових знаків на зберігання, що міститься в проекті землеустрою, до його затвердження не може свідчити про порушення прав позивача при складанні проекту землеустрою, оскільки таке погодження від суміжного землекористувача (землевласника) відбирається після затвердження проекту землеустрою і закріплення меж земельної ділянки межовими знаками. ОСОБА_3 також вказала, що сам факт порушення меж земельної ділянки позивача як суміжного землекористувача - відсутній, а тому взагалі відсутній і факт порушення будь-яких прав позивача. Третя особа також вважає, що спір за позовом ОСОБА_4 до Міськради про визнання протиправним і скасування рішення відповідача підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів. У зв'язку з викладеним ОСОБА_3 просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 15 травня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_4 зазначив, що зі змісту статті 50 Закону № 858-IV, статті 198 ЗК України та пункту 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року за № 391/17686; далі - Інструкція), вбачається, що погодження меж земельної ділянки із суміжними землевласниками (землекористувачами) є обов'язковою умовою для виготовлення кадастрового плану земельної ділянки, який є невід'ємною частиною проекту землеустрою і відповідно обов'язковою умовою для погодження технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Також, на думку позивача, цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом позову є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте ним на виконання владних управлінських функцій. На підтвердження своєї позиції ОСОБА_4 посилається на висновок Конституційного Суду України у Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень).
На час розгляду справи відповідач та інша третя особа відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що 03 червня 2014 року Міськрада, розглянувши клопотання ОСОБА_3, прийняла рішення № 4111, відповідно до якого на підставі рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 13 червня 2008 року у справі № 2-6004/2008, яким за ОСОБА_3 визнано право приватної власності на будівлю виробничих майстерень на АДРЕСА_1, надала заявнику дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 547 кв. м на АДРЕСА_1 у власність шляхом викупу для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для реконструкції та обслуговування будівлі виробничих майстерень) (далі - спірний проект землеустрою). 
06 жовтня 2015 року Міськрада рішенням № 5856: затвердила ОСОБА_3 спірний проект землеустрою; включила вказану вище земельну ділянку до переліку земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що підлягають продажу, та вирішила провести її експертну грошову оцінку, а також продати способом викупу цю земельну ділянку ОСОБА_3 як власнику розташованого на ній об'єкта нерухомого майна для розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для реконструкції та обслуговування будівлі виробничих майстерень) без права розміщення на ній гральних автоматів і залів грального бізнесу; зобов'язала Управління комунальної власності в 25-денний строк з часу прийняття цього рішення укласти з ОСОБА_3 договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки, що становить 10 відсотків від вартості земельної ділянки, визначеної за її нормативною грошовою оцінкою.
ОСОБА_4 є власником земельної ділянки на АДРЕСА_2, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку від 13 березня 2012 року серії НОМЕР_1, тобто є власником суміжної земельної ділянки.
З акта обстеження і погодження меж земельної ділянки, яка планується до надання у власність (шляхом викупу) ОСОБА_3 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (для реконструкції та обслуговування будівлі виробничих майстерень) у АДРЕСА_1 від 20 серпня 2013 року (т. 1, а. с. 93, 94) та акта приймання-передачі межових знаків на зберігання від 08 вересня 2014 року (т. 1а. с. 95, 96) вбачається, що підписів щодо погодження меж власника суміжної земельної ділянки ОСОБА_4 і записів про його відмову в такому погодженні немає. 
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4, суд першої інстанції керувався тим, що при розробці технічної документації на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1, погодження меж цієї ділянки позивачем як власником суміжної земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 було обов'язковим. Оскільки підписів щодо погодження ОСОБА_4 і записів про його відмову в такому погодженні немає, доказів щодо повідомлення позивача про проведення таких робіт також немає, то суд дійшов висновку, що вищезазначений проект землеустрою не відповідає вимогам статті 50 Закону № 858-IV, статті 198 ЗК України та Інструкції. Рівненський міський суд Рівненської області також зазначив, що орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, має перевірити відповідність наданого проекту вимогам чинного законодавства з метою недопущення будь-яких несприятливих наслідків для прав, свобод та інтересів інших осіб. За висновком суду, оскаржуване рішення Міськради прийняте з порушенням чинного законодавства та порушенням принципів, передбачених частиною третьою статті 2 КАС України, а саме необґрунтовано, тобто без урахування всіх обставин, що мали значення для прийняття рішення, у зв'язку із чим це рішення підлягає скасуванню, а права позивача як суміжного землекористувача підлягають захисту.
З таким висновком суду першої інстанції погодився й Житомирський апеляційний адміністративний суд, встановивши також те, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування (ненормативний акт) у цих правовідносинах не реалізоване та його виконання призупинене, а тому це рішення не вичерпало свою дію.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування рішення, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність шляхом викупу земельної ділянки несільськогосподарського призначення загальною площею 547 кв. м ОСОБА_3
При цьому підставою для звернення з позовом є те, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення Міськради порушуються права позивача як власника суміжної земельної ділянки.
Таким чином, із спірних правовідносин убачається, що фактично існує спір про визначеннямеж земельної ділянки на АДРЕСА_1, щодо якої Міськрада рішенням від 06 жовтня 2015 року № 5856 затвердила спірний проект землеустрою та вирішила продати цю земельну ділянку ОСОБА_3 Отже, звернення ОСОБА_4 до суду з цим позовом обумовлено виникненням спору приватноправового характеру, який не може бути вирішено за правилами адміністративного судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) в редакції, чинній на час постановлення судами першої та апеляційної інстанцій рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Оскільки позовні вимоги заявлено ОСОБА_4 як суміжним власником земельної ділянки на захист порушеного, на його думку, права власності на об'єкт нерухомого майна (цегляна огорожа території льонокомбінату), а на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень у третьої особи може виникнути речове право, правомірність набуття якого оспорює позивач, то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 12 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді:                                    Н. О. Антонюк   О. Б. Прокопенко
                                               С. В. Бакуліна Л. І. Рогач
                                               В. В. Британчук   І. В. Саприкіна
                                               В. І. Данішевська   О. М. Ситнік
                                               О. Р. Кібенко     О. С. Ткачук
                                               В. С. Князєв   В. Ю. Уркевич
                                               Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська
                                               Н. П. Лященко