ПОСТАНОВА
Іменем України

04 березня 2019 року 
м.Київ
справа №855/57/19
адміністративне провадження №А/9901/47/19, А/9901/48/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л., 
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

секретаря судового засідання Вітковської К.М., 
позивача ОСОБА_1,
представника позивача ОСОБА_2,
представників відповідача  Краснощока А.І., Ющенка О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 та Центральної виборчої комісії на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Аліменко В.О., суддів - Безименної Н.В., Бєлової Л.В.) у справі за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України»,

ВСТАНОВИВ:

Кандидат на посаду Президента України ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія) № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України».

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що вказаним Роз'ясненням встановлюються нові правові норми, і, як наслідок, створюють нові правові суперечності, зокрема, в частині надання дозволу укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду оплатних договорів на проведення передвиборної агітації, якими може передбачатися відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті тощо.

Позивач також зауважив, що ЦВК не наділена повноваженням щодо офіційного тлумачення виборчого законодавства (повноваження ЦВК визначені статтями 17-23 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»), а тому не мала права брати на себе цю функцію. Крім цього, позивач акцентує увагу на тому, що у ЦВК є повноваження звертатися в разі необхідності до Конституційного Суду України з питань офіційного тлумачення Конституції України, законів України або окремих їх положень з питань, що стосуються організації підготовки та проведення виборів (пункт 13 статті 18 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

На переконання позивача, постанова ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» не відповідає положенням чинного законодавства. Так, зокрема, позивач зазначає, що наступний уривок з  оскаржуваного Роз'яснення: «…залучення виборців до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації відповідно до законодавства про вибори можливе лише на безоплатній основі. При цьому договором на організацію та/або проведення передвиборної агітації та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, за необхідності, може передбачатися відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо…» суперечить змісту Роз'яснення ЦВК щодо заборони надання виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей під час виборчого процесу з виборів Президента України, затвердженого постановою ЦВК від 26 березня 2014 року № 76, яким закріплено, що «забороняється укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду оплатних договорів на проведення передвиборної агітації». 
Також позивач вважає, що відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті - є нічим іншим, як формою непрямого підкупу виборців (виборчим правопорушенням). Це пов'язано з тим, що фізичній особі, яка залучена до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, надають або обіцяють надати майнові матеріальні вигоди при проведенні передвиборної агітації з метою схилити останню до реалізації свого активного виборчого права не вільно, а в інтересах досягнення певним кандидатом або партією вигідного для них результату. 

Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року адміністративний позов кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 задоволено частково: виключено з Роз'яснення, затвердженого постановою ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» та є додатком до неї, передостанній абзац наступного змісту: «Разом з тим, якщо залучення фізичних осіб не пов'язано з використанням їх праці на умовах трудового договору (контракту) чи за цивільно-правовими договорами, юридична особа, яка є надавачем послуг з проведення передвиборної агітації, відповідно до статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» не є платником єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування». В задоволенні решти позовних вимог кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивач звернувся до Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, не повне з'ясування обставин справи, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що постанова ЦВК № 376 від 22.02.2019 та Роз'яснення не були належним чином досліджені судом першої інстанції на предмет виходу ЦВК за межі компетенції надавати роз'яснення застосування законодавства та фактичного тлумачення норми закону, що належить до юрисдикції Конституційного Суду України. Крім того, судом неправильно обрано і спосіб захисту поновлюваного права. Позивач вважає, що, виключаючи частину висновку з Роз'яснення, суд не мав брати на себе не властиву функцію із внесення змін до нормативно-правових актів, а повинен був визнати нечинним частину акта або весь у цілому. При цьому, зазначає, що законодавець закріпив право Комісії надавати роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори, що направлені на використання цих Роз'яснень виборчими комісіями нижчого рівня. Проте вважає, що оскаржуване Роз'яснення Комісії спрямоване для використання неозначеним колом осіб, а не для спеціальних колегіальних органів, уповноважених організовувати підготовку та проведення виборів Президента України - виборчих комісій, що свідчить про перевищення ЦВК власних повноважень. Наголошує, що Роз'яснення суперечить частині шостій статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» щодо проведення передвиборної агітації на безоплатній основі. Так, раніше, постановою від 03.01.2019 № 3, ЦВК, враховуючи рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.12.2018 № 3221, встановила єдині форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, а також порядок їх складання і проведення. Однак, оскаржуваним Роз'ясненням фактично було розширено зміст показників за статтею витрат виборчого фонду 1400 «Інші витрати на передвиборну агітацію». Також, вважає, що оскаржуване Роз'яснення в частині звільнення юридичних осіб від сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування стосується податкового права і також виходить за межі повноважень ЦВК.  

Не погоджуючись з прийнятим рішенням у частині задоволених позовних вимог ЦВК також звернулась з апеляційною скаргою. У ній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у частині задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 та виключення з Роз'яснення, затвердженого постановою ЦВК №      376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України», передостаннього абзацу та ухвалити в цій частині нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на те, що у зазначеному положенні не міститься жодних нових правових норм чи тлумачень змісту статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», які б розширювали, звужували, конкретизували, або іншим, ніж у самій статті, чином давали роз'яснення щодо визначення суб'єктів сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, підстав звільнення від обов'язку сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, - а тому висновки суду про те, що таке роз'яснення виходить за межі повноважень Комісії, є хибними. При цьому, скаржник зауважує, що суд погодився з доводами Комісії, що оскаржувана постанова прийнята з метою однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України та спростував висновок кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 щодо відсутності в Комісії права надавати роз'яснення норм чинного законодавства для їх однакового застосування, оскільки такі повноваження прямо передбачені чинним виборчим законодавством. У свою чергу, на думку Комісії, роз'яснення та рекомендації з питань застосування законодавства мають відповідати основній меті їх видання - бути повними, обґрунтованими та не можуть не враховувати пов'язані норми законодавства з інших галузей права, якщо реалізація сфери регулювання законодавства про вибори та референдуми може привести до наслідків, правове регулювання яких визначено іншими законодавчими актами. Водночас, такі роз'яснення за формою і змістом не повинні бути переобтяжені цитуванням інших положень законодавства, які не застосовуються в даних правовідносинах.   

Відзивів від кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 та ЦВК на апеляційні скарги одне одного не надходило, сторони просили ураховувати їх апеляційні скарги як заперечення на апеляційну скаргу опонента.

У судовому засіданні позивач підтримав свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, просив їх задовольнити, апеляційну скаргу ЦВК не визнавав. Наполягав на тому, що відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті тощо робить відповідні договори оплатними та по суті є формою непрямого підкупу виборців. Прийняття спірної постанови вважав політично вмотивованим на користь осіб, що звернулися за відповідними роз'ясненнями, і таким, що порушує принципи вільного й рівного виборчого права. 

Представник позивача у судовому засіданні підтримав свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі та доданих письмових пояснень, просив їх задовольнити, а апеляційну скаргу відповідача - відхилити. Наголошував на тому, що ЦВК та судом першої інстанції зроблено хибний висновок про відповідність витрат, допустимість яких встановлюється Роз'ясненням, найменуванню статей витрат виборчого фонду, визначених формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (додаток 1 до постанови ЦВК від 03.01.2019 № 3). Зазначав, що незважаючи на правильність (або неправильність) кваліфікування дій з відшкодування витрат виборцям (агітаторам) як непрямого підкупу виборців, укладання договору з юридичною особою (організатором агітації), положення якого передбачатимуть відшкодування витрат виборців (агітаторів) є порушенням встановленого законом порядку ведення виборчого фонду. Стверджував, що той факт, що гроші виборцям надаються не самим кандидатом на пост Президента України, а юридичною особою (організатором агітації) - жодним чином не змінює протиправності таких дій і невідповідності останніх нормам частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України». Додав, що юридична особа не може на власний розсуд виплачувати компенсацію виборцям (агітаторам), оскільки «узаконення» такого відшкодування спричинить нерегульований обіг готівкових коштів та, відповідно, ускладнить їх оподаткування як доходу чи додаткового блага, а це вже суперечить Податковому кодексу України та Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Вважав, що колізія між нормами статті 903 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та приписами статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» має вирішуватися саме на користь останніх, як спеціальних.             

Представники відповідача у судовому засіданні підтримали свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, просили її задовольнити, а в задоволенні апеляційної скарги позивача - відмовити. Наголошували, що повноваження ЦВК надавати роз'яснення щодо застосування положень законодавства про вибори Президента України є одним із засобів забезпечення однакового його застосування, що, в свою чергу, впливає на забезпечення дотримання принципів і засад виборчого процесу, зокрема, рівності прав і можливостей участі у виборчому процесі усіх суб'єктів виборчого процесу. Реалізуючи свої повноваження ЦВК, крім Конституції України і законів про вибори, керується й іншими нормативно-правовими актами та Законами України, неухильне дотримання яких є правовим базисом діяльності Комісії. Ухвалення оспорюваної постанови спрямоване саме на однакове розуміння і застосування положень Закону та унеможливлення фінансування проведення передвиборної агітації із залученням фізичних осіб поза межами коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України.  Зазначили, що участь виборців у здійсненні передвиборної агітації, в тому числі на основі безоплатних договорів на її проведення, є гарантованим Конституцією України правом і не може бути обмежено. Наполягали на тому, що норми Податкового кодексу України (далі - ПК України) ЦВК не роз'яснювались у спірному рішенні. 

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційних скарг і докази на їх підтвердження, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав до часткового задоволення апеляційних скарг з огляду на таке.

Як правильно встановлено судом першої інстанції, до ЦВК надійшли звернення від громадських об'єднань та суб'єктів виборчого процесу щодо роз'яснення окремих положень Закону України «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 року №474-XIV  (далі - Закон № 474-XIV ), а саме:

- звернення Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» №      5-ІІ від 18 лютого 2019 року, в якому комітет просив висловити позицію ЦВК щодо того, як саме кандидати можуть легально оплачувати витрати, пов'язані з роботою агітаторів та спостерігачів не порушуючи чинне законодавство;

- заява уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_5 у ЦВК з правом дорадчого голосу ОСОБА_6 від 20 лютого 2019 року, в якій він ставив питання: «Яким чином кандидат на пост Президента України може здійснювати відшкодування агітаторам їх витрат, пов'язаних з ведення передвиборчої агітації за відповідного кандидата»; 

- звернення Громадської організації «Всеукраїнський департамент виявлення та протидії корупції в органах влади та місцевого самоврядування» від 20 лютого 2019 року, головою організації поставлено такі питання:

1) чи може Організація укласти договір із кандидатом на пост Президента України про надання послуг з організації роботи агітаторів, який буде оплачений з рахунку виборчого фонду;

2) чи може Організація залучати своїх членів та прихильників для здійснення агітації у відповідності до Закону «Про волонтерську діяльність»;

- звернення Всеукраїнської громадської організації «Центр підтримки громадських ініціатив», що надійшло до ЦВК 21 лютого 2019 року, з проханням роз'яснити можливість залучення громадян виборців у статусі волонтерів, для проведення передвиборчої агітації.

У зв'язку з надходженням до ЦВК звернень громадських організацій, кандидатів на пост Президента України стосовно надання роз'яснення окремих положень законодавства про вибори Президента України, з метою його однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України, дотримання рівності прав і можливостей участі в ньому для всіх кандидатів на пост Президента України та політичних партій - суб'єктів виборчого процесу, відповідно до положень статей 10, 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 3 Першого протоколу до Конвенції, статей 34, 36, 37, 38 Конституції України, статей 37, 58, частини шостої статті 64, статті 105 Закону № 474-XIV, враховуючи постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 5 лютого 2016 року № 5 «Про узагальнення практики щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, інших суб'єктів виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців», керуючись статтями 11-13, пунктами 1, 4 статті 17, пунктами 1, 17 статті 18 Закону № 1932-IV, ЦВК постановила затвердити Роз'яснення щодо застосування положень частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV.

Не погоджуючись з постановою ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року та вважаючи її протиправною позивач звернувся до суду з цим позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що висновок, викладений у передостанньому абзаці Роз'яснення стосується податкового права та виходить за межі повноважень ЦВК, а тому дійшов висновку про необхідність виключення таких висновків з постанови ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року. Разом з тим, суд дійшов висновку, що Законами № 474-XIV та № 1932-IV передбачене право ЦВК приймати рішення про роз'яснення положень Законів України чи інших нормативно-правових актів; дослідивши процедуру його прийняття дійшов висновку про її дотримання. Також суд вважав, що викладений у оскаржуваному Роз'ясненні висновок про те, що договором на організацію та/або проведення передвиборної агітації та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, за необхідності, може бути передбаченою відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації на безоплатній основі, зокрема, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, - відповідає чинному законодавству, а тому суд не вбачав підстав до задоволення позову в цій частині.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини шостої      статті 103 Конституції України, порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом.
Спеціальним законом в Україні, який регламентує порядок проведення виборів Президента України, є Закон № 474-XIV.

Частиною другою статті 22 Закону № 474-XIV обумовлено, що ЦВК очолює систему виборчих комісій, які організовують підготовку і проведення виборів Президента України, і є комісією вищого рівня щодо усіх окружних та дільничних виборчих комісій, передбачених цим Законом.

Основні засади організації діяльності ЦВК як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України, визначені Законом України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1932-IV ЦВК є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 1932-IV Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.

Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання усіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України (ч. 1 ст. 13 Закону № 1932-IV). 

За змістом пункту 1 частини другої статті 16 Закону № 1932-IV комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно, зокрема, надання виборчим комісіям, комісіям з референдумів роз'яснень і рекомендацій щодо застосування законодавства України про вибори.

Приписами пункту 5 статті 17 Закону № 1932-IV передбачено, що Комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій та комісій з референдумів, приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини другої статті 25 Закону № 474-XIV ЦВК, крім повноважень, визначених Законом № 1932-IV, зокрема, приймає обов'язкові для застосування виборчими комісіями роз'яснення з питань виконання цього Закону, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх діяльності; здійснює контроль за додержанням і однаковим застосуванням законодавства про вибори Президента України виборцями, окружними і дільничними виборчими комісіями та їх членами, органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами цих органів, підприємствами, закладами, установами, організаціями та їх посадовими особами, кандидатами на пост Президента України, їх представниками у Центральній виборчій комісії, довіреними особами, партіями - суб'єктами виборчого процесу, офіційними спостерігачами, громадськими організаціями.

Аналізуючи наведені положення законодавства у сукупності, колегія суддів Верховного Суду визнає необхідною передумовою для правильного вирішення спору по суті визначення правової природи оскаржуваної постанови. 

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу,  який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Наявність у ЦВК розпорядчих повноважень є передумовою видання нею правових актів як юридичного способу їх реалізації. Зокрема, стаття 12 Закону № 1932-IV передбачає, що за результатами розгляду на засіданні ЦВК питання порядку денного вона ухвалює рішення у формі постанови (ч. 1), а з питань поточної (внутрішньої)  діяльності  - протокольне рішення (ч. 2).

Це означає, що рішення ЦВК можуть мати як нормативно-правовий, так і індивідуально-визначений характер.

Юридичними ознаками НПА за правовими позиціями конституційного суду України є невизначеність їх дії у часі і неодноразове їх застосування (Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп в справі №3/35-313 та від 22 квітня 2008 № 9-рп/2008 в справі №1-10/2008).

Закон № 1932-IV не визначає, для реалізації яких повноважень ЦВК повинно використовувати нормативно-правові акти, а для яких - індивідуально-визначені, і тому ЦВК самостійно вирішує, для реалізації яких повноважень необхідне використання актів нормативно-правового характеру, а для яких - ні.

Як вбачається з офіційного сайту ЦВК (http://www.cvk.gov.ua/pls/acts/new?py=2019&pm=2&pd=22)  відповідач  визначив спірну постанову як нормативно-правовий акт (а.с. 170).

Державна реєстрація НПА міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 № 493/92 «Про державну реєстрацію НПА міністерств та інших органів виконавчої влади" (далі - Указ № 493/92).

Спеціальний порядок державної реєстрації НПА установлено Положенням про державну реєстрацію НПА міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (далі - Положення № 731). Однак з числа НПА, що подаються на державну реєстрацію, є такі, які не підпадають під дію Указу № 493/92 та відповідно до пункту 5 цього Положення повертаються суб'єктам нормотворення без державної реєстрації. Серед них - ті, що спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Отже, за результатами аналізу наведених приписів чинного законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що право ЦВК приймати рішення про роз'яснення положень виборчого законодавства є законодавчо визначеними повноваженнями Комісії, і такі рішення приймаються у формі НПА, що не підлягають реєстрації у Мінюсті, але є обов'язковими до застосування усіма суб'єктами, визначеними статтею  13 Закону № 1932-IV.

Що стосується доводів позивача про перебирання Комісією на себе повноважень конституційного органу в частині офіційного тлумачення законів України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке. 

Конституційний Суд України неодноразово зазначав, що офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юрисдикційної діяльності.

Так, зі змісту рішення КСУ від 31 березня 2010 року у справі № 15-у/2010 вбачається, що офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з'ясування і роз'яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз'яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації), в той час як правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб'єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції,  оскаржувана постанова ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року, прийнята з метою однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України.  

Отже, доводи позивача щодо відсутності права ЦВК надавати роз'яснення норм чинного законодавства для їх однакового застосування спростовуються вищенаведеним, оскільки такі повноваження передбачені чинним виборчим Законодавством.

Аналізуючи доводи позивача про невідповідність змісту Роз'яснення положенням чинного законодавства України, Суд зауважує наступне.

Як зазначалося вище, оскаржувана постанова ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року, прийнята з метою однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України.

Приписами пункту 4 статті 17 Закону № 1932-IV передбачено, що Комісія забезпечує однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України. 
За змістом пункту 3 частини четвертої статті 11 Закону № 474-XIV передвиборна агітація є одним з етапів виборчого процесу.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 58 Закону № 474-XIV передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата на пост Президента України. Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Передвиборна агітація здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, для цілей, визначених цим Законом, та коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України.

Відповідно до Закону № 474-XIV передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. 

Згідно з абзацом 1 частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV забороняється проводити передвиборну агітацію, що супроводжується наданням виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей. Така передвиборна агітація або надання виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей, що супроводжується закликами або пропозиціями голосувати чи не голосувати за певного кандидата або згадуванням його імені, вважається підкупом виборців, зазначеним у пункті 1 частини третьої статті 56 цього Закону. 

Отже, законодавець виділяє як одну з кваліфікуючих ознак непрямого підкупу виборців умову його пов'язаності з проведенням передвиборної агітації.

Однак, як правильно зазначив суд першої інстанції, важливо виокремити непрямий підкуп виборців у процесі передвиборної агітації від заборон та/або обмежень, установлених Законом щодо належного проведення передвиборної агітації.

Таким обмеженням щодо ведення передвиборної агітації є положення абзацу другого частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV, відповідно до якого забороняється укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду оплатних договорів на проведення передвиборної агітації. 

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, у зверненнях громадських організацій та суб'єктів виборчого процесу до ЦВК ставилось питання про роз'яснення порядку законного відшкодування витрат агітаторів, пов'язаних з веденням передвиборчої агітації.   

За наслідками розгляду вказаних звернень, ЦВК дійшла висновку про необхідність роз'яснити застосування положень частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV, далі текст оригіналу:

«…Відповідно до частини четвертої статті 58 Закону передвиборна агітація здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, для цілей, визначених Законом, та коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України.

Юридичні особи можуть надавати кандидатам на пост Президента України за рахунок коштів їх виборчих фондів послуги з організації проведення передвиборної агітації в будь-яких формах, не заборонених Конституцією та законами України.  

При цьому предмет договору з юридичною особою на організацію та/або проведення передвиборної агітації має відповідати найменуванню статей витрат виборчого фонду, визначених формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (форма № 1, додаток 1 до постанови ЦВК від 3 січня 2019 року № 3).
… (таблиця)

Крім того, договір з юридичною особою на організацію та/або проведення передвиборної агітації, та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації може містити зобов'язання надавача послуг здійснити підбір, навчання, координацію фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації.

Залучення виборців до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації відповідно до законодавства про вибори можливе лише на безоплатній основі…».

На думку позивача, укладання таких договорів між юридичною та фізичною особами щодо здійснення агітаційних послуг, і є непрямим підкупом виборців.

Колегія суддів не погоджується з такими твердженнями позивача з огляду на таке.

Виходячи з положень договірного права, виготовлення друкованих матеріалів (виборчих листівок, плакатів та інших агітаційних матеріалів чи видань) та їх розповсюдження, виготовлення  відеозаписів та аудіо записів, їх розміщення в засобах масової інформації, проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрації фільмів та телепередач, як і інші форми проведення передвиборної агітації, є послугами і можуть бути предметом цивільно-правового договору.

В свою чергу, ЦК України визначає, що договір про надання послуг може бути як оплатним, так і безоплатним. 
      
Відповідно до частини першої статті 904 ЦК України за договором про безоплатне надання послуг замовник зобов'язаний відшкодувати виконавцеві усі фактичні витрати, необхідні для виконання договору.

За загальним правилом договір про безоплатне надання послуг є двостороннім, тому що одна сторона (виконавець) зобов'язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається, в процесі певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов'язується відшкодувати виконавцеві усі фактичні витрати, необхідні для виконання договору. Особливістю цього різновиду договору про надання послуг, стосовно основного, який передбачений главою 63 ЦК України, є його неоплатність. Саме ж покриття виконавцем фактичних витрат носить компенсаційний характер витрачених зусиль. Жодних інших коштів, окрім відшкодування, замовником не вноситься. 

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції, що саме по собі відшкодування замовником фактично понесених витрат виконавця не робить такий договір оплатним. Крім того, суд вважає за необхідне відзначити, що законодавець пов'язує можливість визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень з невідповідністю такого рішення вимогам закону або порушенням процедури його прийняття в момент ухвалення такого рішення, а можливі (гіпотетичні) порушення порядку виконання такого рішення у майбутньому, або ж певні спірні моменти, що можуть виникнути під час його реалізації, підставою для визнання цього рішення протиправним бути не можуть.

Крім того, як правильно встановлено судом першої інстанції, з Роз'яснення вбачається, що предмет договору з юридичною особою на організацію та/або проведення передвиборної агітації має відповідати найменуванню статей витрат виборчого фонду, визначених формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (форма № 1, додаток 1 до постанови ЦВК від 03.01.2019 № 3). 
Стаття 1400 «інші витрати на передвиборну агітацію» не містить вичерпного переліку видів витрат, які можуть бути віднесені до цього коду, - а тому колегія суддів відхиляє доводи позивача про протиправне розширення її змісту.

Згідно з Розшифровкою до Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (додаток 2 до постанови ЦВК) виконавцем договору на проведення передвиборної агітації може бути лише юридична особа. 

При цьому Комісією у Роз'ясненні чітко вказано, що залучення виборців до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації відповідно до законодавства про вибори можливе лише на безоплатній основі, що не суперечить абзацу 2 частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV.

Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду погоджується з судом першої інстанції про те, що висновок відповідача, викладений у передостанньому абзаці Роз'яснення, а саме: «… якщо залучення фізичних осіб не пов'язано з використанням їх праці на умовах трудового договору (контракту) чи за цивільно-правовими договорами, юридична особа, яка є надавачем послуг з проведення передвиборної агітації, відповідно до статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» не є платником єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», виходить за межі повноважень ЦВК, враховуючи наступне.

Правові та організаційні засади забезпечення збору та обліку єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, умови та порядок його нарахування і сплати та повноваження органу, що здійснює його збір та ведення обліку визначає Закон України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 №      2464-VI.  Дія цього Закону поширюється на правовідносини, що виникають під час провадження діяльності, пов'язаної із збором та веденням обліку єдиного внеску. Обов'язковою передумовою його застосування є страхування особи у системі загальнообов'язкового державного соціального страхування. 

Статтею 4 Закону визначено перелік платників єдиного внеску, їх права та обов'язки, а наступні статті - облік таких платників, базу нарахування та повноваження контролюючих органів зі збору внеску. 

Розділом IV Закону дійсно визначений перелік органів, що уповноважені державою на забезпечення адміністрування єдиного внеску шляхом його збору, ведення обліку надходжень від його сплати та здійснення контролю за сплатою єдиного внеску, серед яких і органи доходів і зборів та Пенсійного фонду України. Водночас, частиною другою статті 8 Закону визначено, що Єдиний внесок не входить до системи оподаткування. 

Отже, зробивши умовивід із низки статей цього закону, Комісія фактично перевищила надані їй владні повноваження та розтлумачила законодавство, відмінне від виборчого, а надання роз'яснення законодавства з питань сплати єдиного внеску не належить до повноважень відповідача.

При цьому суд першої інстанції дійсно перебрав на себе повноваження Комісії, виключивши цей абзац з тексту Роз'яснення, адже формування обсягу, змісту і спосіб роз'яснення виборчого законодавства належить до виключних повноважень ЦВК. 

Належним способом захисту порушеного права в такому випадку за приписами ч. 9 статті 264 КАС України є визнання НПА протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої сили) та нечинним повністю або в окремій  його частині.

Верховний Суд зауважує, що в адміністративному судочинстві, на відміну від цивільного та господарського судочинства, діє принцип офіційності, який полягає в активній позиції суду щодо з'ясування всіх обставин у справі. Ця особливість випливає із специфіки завдань адміністративного судочинства і, зокрема, покладає на адміністративний суд обов'язок самому вживати заходи щодо встановлення реального змісту спірних правовідносин, з'ясування питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, визначення предмету та засобів доказування, встановлення належного способу захисту порушеного права чи встановлення компетенції.

Відповідно до частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно із частиною четвертою цієї статті, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції доходить висновку, що суд першої інстанції не допустив порушень процесуального права, які б слугували обов'язковою підставою для скасування оскаржуваного судового рішення та дійшов обґрунтованих висновків про часткове задоволення позовних вимог.

Разом з тим, суд першої інстанції обрав неналежний спосіб захисту порушеного права, з огляду на що мають місце підстави для часткового задоволення апеляційних скарг, та, відповідно, зміни рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року шляхом доповнення і зміни його мотивувальної та резолютивної частин.

Крім того, при поданні апеляційних скарг в цій справі позивачем та відповідачем не сплачено судового збору, тому з урахуванням вимог частини дев'ятої статті 273 Кодексу адміністративного судочинства України питання про його стягнення суд вирішує цією постановою.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України «Про судовий збір», судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.

З матеріалів апеляційної скарги та оскаржуваного судового рішення вбачається, що позивач є фізичною особою, звернувся до суду в 2019 році та заявив одну позовну вимогу немайнового характеру (про визнання протиправною та скасування постанови ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року).

Законом України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» встановлено розмір прожиткового мінімуму на одну працездатну особу в розрахунку на місяць станом на 1 січня 2019 року - 1921 грн. 00 коп.

Відповідно до підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» за подання фізичною особою до адміністративного суду позову немайнового характеру справляється судовий збір у розмірі 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Підпунктом 2 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» встановлено, що за подання апеляційної скарги на рішення суду справляється судовий збір у розмірі 150 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви.  Отже, судовий збір, який підлягає сплаті, становить 1152,60 грн. (768,4х150%).

З урахуванням наведеного та керуючись статтями 271, 272, 273, 278, 310, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 та Центральної виборчої комісії - задовольнити частково.

Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року змінити в частині мотивів до часткового задоволення позову, виклавши їх у редакції цієї постанови.

Абзаци другий та третій резолютивної частини рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року змінити та викласти в наступній редакції:

«Визнати протиправним та нечинним тридцять третій абзац Роз'яснення, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії № 376 від 22 лютого 2019 року, а саме: «Разом з тим, якщо залучення фізичних осіб не пов'язано з використанням їх праці на умовах трудового договору (контракту) чи за цивільно-правовими договорами, юридична особа, яка є надавачем послуг з проведення передвиборної агітації, відповідно до статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» не є платником єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування».

В іншій частині Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року - залишити без зміни.

Стягнути з ОСОБА_1 (адреса: 04212, м. Київ, вул. Маршала Тимошенка, б. 7А, кв. 39, РНОКПП: НОМЕР_1) на користь Державної судової адміністрації України (отримувач коштів ГУК у м. Києві/м. Київ/22030106; код ЄДРПОУ 37993783; банк отримувача: Головне управління Державної казначейської служби України в м. Києві; код банку отримувача 820019; рахунок отримувача 31215256700001; код класифікації доходів бюджету 22030106 «Судовий збір» (Державна судова адміністрація України) судовий збір за подання апеляційної скарги в розмірі 1152 (одну тисячу сто п'ятдесят дві) гривні 60 копійок.

Стягнути з Центральної виборчої комісії (01196, м. Київ, пл. Лесі Українки, б. 1, код ЄДРПОУ 21661450) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Державної судової адміністрації України (отримувач коштів ГУК у м. Києві/м. Київ/22030106; код ЄДРПОУ 37993783; банк отримувача: Головне управління Державної казначейської служби України в м. Києві; код банку отримувача 820019; рахунок отримувача 31215256700001; код класифікації доходів бюджету 22030106 «Судовий збір» (Державна судова адміністрація України) судовий збір за подання апеляційної скарги  в розмірі 1152 (одну тисячу сто п'ятдесят дві) гривні 60 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя                                                             І.Л. Желтобрюх

Судді                                                                                   О.В. Білоус

                                                                                            Т.Г. Стрелець