П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 818/14/18
Провадження № 11-1475апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до начальника Лебединського відділення поліції Головного управління національної поліції в Сумській області Цурікова Олега Миколайовича (далі - начальник Лебединського відділу поліції) про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 4 січня 2018 року (суддя Бондар С. О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року (судді Любчич Л. В., Спаскін О. А., Жигилій С. П.),
УСТАНОВИЛА:
У січні 2018 року ОСОБА_3звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність начальника Лебединського відділення поліції, що полягає у:
- ненаданні відповіді на питання 2, 3, 4 його заяви від 3 липня 2017 року № 311; 
- невиконанні вимог, викладених в пункті 4 заяви від 3 липня 2017 року № 311, щодо незалучення позивача до перевірки, позбавлення його права брати участь у перевірці поданої заяви та бути присутнім при її розгляді; 
- зобов'язати відповідача надати відповідь на питання 2, 3 заяви від 3 липня 2017 року № 311.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 4 січня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що вимоги пунктів 2 , 3 та 4 заяви № 311 випливають з вимоги пункту 1 цієї заяви, яка підлягає розгляду в порядку Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК), тому оскаржувана позивачем бездіяльність начальника Лебединського відділу поліції пов'язана з виконанням обов'язків у рамках кримінального провадження, а отже, питання, що є предметом позову, регламентуються КПК і мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства, тобтоюрисдикція адміністративного суду на спірні правовідносини не поширюється.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_3 звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення. 
Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, про те, що спір у цій справі належить розглядати в порядку кримінального, а не адміністративного судочинства, оскільки його предметом є бездіяльність відповідача щодо розгляду звернення, яку позивач оскаржує з мотивів порушення суб'єктом владних повноважень положень Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
30 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3, а 12 листопада 2018 року постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
У ході розгляду справи суди встановили такі її обставини.
ОСОБА_3 звернувся до начальника Лебединського відділу поліції з заявою від 3 липня 2017 року № 311, у якій просив:
1. Внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) відомості про кримінальні правопорушення, передбачені статтями 364 або 367 Кримінального кодексу України (далі - КК), які скоїли працівники Лебединської районної державної адміністрації  Сумській області впродовж 2012-2016 років.
2. Якщо слідчий Лебединського відділу поліції складатиме висновок про відсутність в заяві ознак кримінального правопорушення, вказати статтю закону, яка дає право слідчому робити такі висновки без проведення слідчих дій в досудовому розслідуванні, та назвати докази і зазначити обставини, на підставі яких слідчий дійшов такого висновку.
3. Якщо до внесення зазначених відомостей в ЄРДР буде проведена будь-яка перевірка з цього приводу, назвати осіб, які ініціювали та виконали цю перевірку, а також вказати закони, якими вони керувались при проведенні перевірки.
4. Якщо Лебединський відділ поліції все ж таки буде проводити перевірку без внесення відомостей до ЄРДР, залучити його до цієї перевірки.
13 липня 2017 року начальник Лебединського відділу поліції листом 
№ К-122/9829 надав відповідь на заяву позивача № 311, у якій зазначено про те, що за заявою проведена перевірка, цей факт зареєстрований у журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події. У зв'язку з відсутністю у зазначеній події достатніх даних, які б вказували на наявність ознак кримінального правопорушення, та неможливістю внесення відповідної інформації до ЄРДР перевірку припинено.
ОСОБА_3 звернувся до суду із позовом за захистом своїх прав та інтересів, вважаючи, що начальник Лебединського відділу поліції при виконанні своїх службових обов'язків проігнорував вимоги 2, 3, 4 заяви № 311, чим обмежив право позивача на інформацію та надання обґрунтованої відповіді, передбаченої статтею 40 Конституції України, а також відповідачем порушено його право на участь у перевірці, що передбачено статтею 18 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).
Перевіряючи в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначенням пункту 1 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС)
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. 
Згідно зі статтею 5 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації  своїх прав, свобод і законних інтересів.
Положеннями частини першої статті 1 Закону № 393/96-ВР передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
За визначенням статті 3 цього Закону заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду; якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення; у разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями (стаття 7 вказаного Закону).
За приписами статей 15 та 18 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
Статтею 19 Закону № 393/96-ВР передбачено, що органи державної влади зобов'язані, зокрема: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення.
Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що оскільки у заяві від 3 липня 2017 року № 311 крім повідомлення про вчинення кримінального правопорушення ОСОБА_3 просив розглянути питання, зазначені у пунктах 2, 3, 4 заяви (назвати осіб, які ініціювали та виконали перевірку відомостей про кримінальне правопорушення, а також закони, якими вони керувались при проведенні перевірки. та залучити позивача до цієї перевірки), указані вимоги у розумінні статті 3 Закону № 393/96-ВР підпадають під дію цього Закону.
Отже, спір у цій справі в частині позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій, а саме щодо ненадання у порядку Закону № 393/96-ВР відповіді на окремі питання (пункти 2, 3, 4) заяви ОСОБА_3 від 3 липня 2017 року № 311, зобов'язання надати таку відповідь, підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до пунктів 2, 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду; змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки викладені в оскаржуваних ухвалі суду першої інстанції та постанові  апеляційного суду висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги ОСОБА_3 ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Сумського окружного  адміністративного суду від 4 січня 2018 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.
2. Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 4 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                        Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич
| О. Г. Яновська