ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
13 березня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 461/1221/16
Провадження № 14-577цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача СитнікО. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3,
відповідач - Львівська міська рада (далі - Міськрада), 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «ДТК-Львів» (далі - ТОВ «ДТК-Львів»),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 
 
на ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 06 червня 2017 року у складі колегії суддів Павлишина О. Ф., Мікуш Ю. Р., Приколоти Т. І., 
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Міськради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ТОВ «ДТК-Львів», про визнання незаконною та скасування ухвали міської ради, та

УСТАНОВИЛА:
 
У лютому 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що ухвалою тринадцятої сесії шостого скликання Міськради від 26 грудня 2013 року № 3012 погоджено ТОВ «ДТК-Львів» місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1. 
 
Зазначив, що він та мешканці будинків на АДРЕСА_3 заперечують проти відведення земельної ділянки площею 0,0148 га на АДРЕСА_1 в оренду для будівництва ТОВ «ДТК-Львів» строком на 10 років, оскільки вказаною ухвалою Міськради включено приблизно 1/3 частини всієї площі прибудинкової території житлового будинку на АДРЕСА_2. 
 
Просив визнати незаконною та скасувати ухвалу Міськради тринадцятої сесії шостого скликання від 26 грудня 2013 року № 3012.
 
Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 17 січня 2017 року у задоволенні позову ОСОБА_3 відмовлено.
 
Рішення суду мотивовано тим, що ОСОБА_3 не надано доказів на підтвердження факту належності спірної земельної ділянки до прибудинкової території житлового будинку на АДРЕСА_2. Права та інтереси позивача та мешканців суміжних будинків не порушені.
 
Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 06 червня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 задоволено частково. Рішення Галицького районного суду м. Львова від 17 січня 2017 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205, пункту 4 частини першої статті 307 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час постановлення ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Ухвалу апеляційного суду мотивовано тим, що ОСОБА_3 оскаржується рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, однак міською радою при постановленні ухвали здійснювалися владні управлінські функції, тому справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
У червні 2017 року ОСОБА_3 звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати ухвалу апеляційного суду та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Доводи, наведені у касаційній скарзі
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що ухвала суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є незаконною та необґрунтованою, оскільки вказана справа вже розглядалася в порядку адміністративного судочинства та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 грудня 2015 року постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 листопада 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року у справі № 461/5949/14-а за позовом ОСОБА_3 скасовано, провадження у вказаній справі закрито, роз'яснено право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства, тому відповідно до частини третьої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі закриття провадження у справі повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається. Ним використано право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства, проте оскаржуваною ухвалою провадження у справі закрито. Такі відмови позбавляють його доступу до правосуддя.
 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі, ухвалою від 02 листопада 2017 року справу призначено до судового розгляду.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким ЦПК України викладено в новій редакції.
 
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України в редакції цього Закону провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
У квітні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 14 листопада 2018 року справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Ухвалою ВеликоїПалати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. 
 
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя. 
 
Доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
 
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
 
Відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
 
Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
 
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
 
Суди встановили, що ухвалою Міськради тринадцятої сесії шостого скликання від 26 грудня 2013 року № 3012 «Про погодження ТОВ «ДТК-Львів» місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1» погоджено ТОВ «ДТК-Львів» місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0148 га на АДРЕСА_1 в оренду строком на 10 років для будівництва та обслуговування житлових та громадських будівель за рахунок земель, що не надані у власність або користування (т. 1, а. с. 10).
 
За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
 
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
 
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).
 
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186? ЗК України.
 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК України).
 
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництв.
 
Оскаржуючи ухвалу Міськради, ОСОБА_3 обґрунтував свій позов наявністю спору про право з тих підстав, що вказаною ухвалою Міськради до земельної ділянки, яку просив надати в оренду ТОВ «ДТК-Львів» включено приблизно 1/3 частини всієї площі прибудинкової території будинку на АДРЕСА_2, у квартирі 15 якого проживає позивач, у зв'язку з чим порушено його право та право інших мешканців житлового будинку володіти, користуватися та розпоряджатися належним майном.
 
Аналіз статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України (у редакціях, чинних на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій) дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, із яких виник спір.
 
Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
 
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
 
У справі, яка розглядається, позивач обґрунтовував позов про скасування рішення органу місцевого самоврядування наявністю в нього існуючого речового права на спірну земельну ділянку. Тобто позивач вказував, що частина земельної ділянки, дозвіл на виготовлення землевпорядної документації якої надано Міськрадою, не є вільною, перебуває у спільній сумісній власності співвласників багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_2, тому вказаним рішенням зачіпаються приватні права позивача на володіння та користування земельною ділянкою. Оскільки орган місцевого самоврядування надав відповідачу дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки, співвласником якої вважає себе позивач, то у цьому випадку обраний ОСОБА_3 спосіб захисту приватного права є запобіганням вчиненню дій, що порушують права та створюють небезпеку порушення цивільних прав. І саме від встановлення обставин, з якими позивач пов'язує виникнення в нього речового права на спірну земельну ділянку, залежить правильне вирішення спору.
 
Із наведених норм процесуальних законів можна зробити висновок, що здійснення захисту такого цивільного права, як і встановлення його існування, не віднесено до компетенції адміністративного суду.
 
Аналогічний висновок зроблений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 червня 2018 року у справі № 307/2765/15-ц (провадження № 14-206цс18) і підстав для відступу від вказаної правової позиції не вбачається.
 
Такий висновок не суперечить правовій позиції, висловленій у постанові, висловленій Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 461/2659/16-ц (провадження № 14-522цс18), оскільки остання відносить спір до публічно-правового у разі, якщо між учасниками справи речові, приватноправові відносини не виникли. Тобто у справі № 461/2659/16-ц інші, ніж у справі, що розглядається, фактичні обставини справи.
 
Суд апеляційної інстанції зробив помилковий висновок, що спір у справі не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Суд не звернув уваги, що предметом спору є захист права цивільного, яким є володіння і користування земельною ділянкою, необхідною для обслуговування і користування житловим будинком, оскільки з архівної довідки вбачається, що для користування будинком АДРЕСА_2 закріплено 308,8 кв. м земельної ділянки (т. 1, а. с. 20). Тобто у позивача виникло право цивільне, яке, на його думку, порушено оскаржуваним рішенням Міськради.
 
Крім того, закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції не врахував, що у червні 2014 року ОСОБА_3 звертався до суду з адміністративним позовом до Міськради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ТОВ ТОВ «ДТК-Львів», про скасування ухвали Міськради від 26 грудня 2013 року № 3012 (справа № 461/5949/14-а).
 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 грудня 2015 року скасовано постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 листопада 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року, провадження у справі № 461/5949/14-а закрито, роз'яснено позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства (т. 1, а. с. 64?67).
 
У пункті 1 статті 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» (від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
 
Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
 
ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 09 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України», заяви № 7714/06 та № 23654/08), зокрема пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади. ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції.
 
У рішенні від 01 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України»ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13,14, 23, 25, 26). У рішенні від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» (заява № 52013/08)ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122?125). У рішенні від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18?24).
 
Постановлення Апеляційним судом Львівської області 06 червня 2017 року ухвали про закриття провадження у справі за аналогічними вимогами через те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. 
 
Непослідовність національного суду створила ОСОБА_3 перешкоди у реалізації права на судовий захист.
 
Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
У частині четвертій статті 411 ЦПК України передбачено, що справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
 
З урахуванням викладеного ухвала суду апеляційної інстанції не може вважатися законною та обґрунтованою, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала апеляційного суду - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
 
Керуючись статтями 141, 258, 259, 400, 402, 403, 409, 411, 415, 416, 419ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.
 
Ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 06 червня 2017 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач  О. М. Ситнік
Судді:                                    Н. О. Антонюк      Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна  О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко     В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв О. Г. Яновська
                                              Л. М. Лобойко