ПОСТАНОВА
Іменем України

06 березня 2019 року 

м. Київ
справа №2340/2921/18
адміністративне провадження №К/9901/2014/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., 
суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу касаційну скаргу Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018 (суддя Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 (колегія у складі суддів Мельничук В.П., Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.)
у справі № 2340/2921/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дар.Інфраструктурні рішення» 
до Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          В липні 2018 року ТОВ "ДАР. Інфрастуктурні рішення" звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Чигиринської районної державної адміністрації, в якій просило суд:
-          визнати неправомірною бездіяльність щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га в оренду на 25 років для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель державної власності, розташованих за межами населеного пункту в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області, для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району та надання у користування земельних ділянок з кадастровими номерами 7125485000:01:001:1758 (17,9667 га), 7125485000:01:001:1776 (12,0528 га), 7125485000:01:001:1774 (25,3819 га), 7125485000:01:001:1775 (6,1314 га), як таку, що порушує норми діючого законодавства;
-          зобов'язати відповідача відповідно до п. 6 ст. 123 ЗК України у встановлений чинним законодавством термін прийняти розпорядження про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га позивачу в оренду терміном на 25 років для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель державної власності, розташованих за межами населеного пункту в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області, для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району та надати у користування позивачу земельні ділянки з кадастровими номерами 7125485000:01:001:1758 (17,9667 га), 7125485000:01:001:1776 (12,0528 га), 7125485000:01:001:1774 (25,3819 га), 7125485000:01:001:1775 (6,1314 га) на умовах, визначених проектом їх відведення.
2.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018, позов задоволено повністю.
3.          15.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга від Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області, в якій скаржник просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове про відмову в позові.
4.          Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 в порядку судового контролю накладено штраф на голову Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області Клименка В.А. та встановлено строк Чигиринській районній державній адміністрації Черкаської області 30 календарних днів для подання до суду звіту про виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 07.02.2019 відкрито касаційне провадження, а ухвалою від 27.02.2019 відмовлено в зупиненні виконання судового рішення.
6.          Позивач заперечень на касаційну скаргу не подав.
7.          Інших клопотань, заяв від учасників спору не надходило.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Згідно з Переліком інвестиційних проектів, реалізація яких запланована підприємствами району на 2018 рік, який затверджено рішенням Чигиринської РДА від 22.12.2017 № 23-2/VII, ТОВ "Дар. Інфраструктурні рішення" приймає участь у розміщенні сонячної електростанції в Чигиринському районі.
9.          У зв'язку з цим розпорядженням Чигиринської РДА Черкаської області від 23.01.2018 № 25 ТОВ «Дар. Інфраструктурні рішення» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 70 га в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області за межами населеного пункту, в оренду на 25 років для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району. Відведення земельних ділянок для даного виду використання мало забезпечувати в повній мірі постачання жителям територіальної громади сіл Рацеве, Вітово, м. Чигирин та Чигиринського району електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел.
10.          На замовлення Позивача, 02.02.2018 було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га.
11.          20.04.2018 земельні ділянки з кадастровими номерами №7125485000:01:001:1775, №7125485000:01:001:1776, №7125485000:01:001:1774 та 10.07.2017 за №7125485000:01:001:1758 зареєстровані в Державному земельному кадастрі відділом у Чигиринському районі ГУ Держгеокадастру у Черкаській області.
12.          14.06.2018 до Чигиринської РДА надійшла заява позивача від 12.06.2018 про затвердження проекту із землеустрою земельних ділянок загальною площею 61,5328 га. 
13.          Рішення за заявою не було прийнято у двотижневий строк, у зв'язку із чим позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає, що вказаною бездіяльністю відповідач порушує двотижневий строк розгляду клопотання.
15.          Відповідач заперечував проти позову з тих підстав, що ним витребовувалося розпорядження райдержадміністрації від 23.02.2018 № 25 для перевірки і на період проведення перевірки прийнято рішення про відтермінування розгляду питання щодо затвердження проекту із землеустрою земельних ділянок. Про це позивача повідомлено листом від 25.06.2018 вих. № 01-01-16/2048., який направлено до ЦНАПу.
16.          Далі, 31.08.2018 розпорядженням Черкаської ОДА № 658 розпорядження Чигиринської райдержадміністрації від 23.02.2018 № 25 було скасовано.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Задовольняючи позов, суди виходили з того, що дії та рішення Черкаської обласної державної адміністрації щодо скасування розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою; та бездіяльність Відповідача щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок Позивачу не були послідовними і не сприяли юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси позивача.
18.          Крім того, розпорядження від 23.01.2018 № 25, яким позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, є ненормативним правовим актом, актом одноразового застосування, тому вичерпало свою дію фактом свого виконання і не може бути скасоване відповідачем після його виконання.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19.          Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції з таких підстав:
А) порушення норм процесуального права полягає в тому, що суд першої інстанції  самостійно вирішив, що справа підлягає розгляду в спрощеному провадженні.
Б) порушення норм матеріального права полягає в неправильному застосуванні ст. 123 ЗК України, ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». На думку відповідача, розпорядження райдержадміністрації про надання дозволу на розробку проекту землеустрою жодним чином не вичерпує дію фактом його виготовлення. Правовідносини, пов'язані з реалізацією розпорядження, яким надано дозвіл, тривають до завершення процедурних питань, визначених ст. 123 ЗК України.
Можливість скасування розпорядження місцевої державної адміністрації органом вищого рівня прямо передбачена ч. 8 ст. 118 Конституції України, ч. 3 ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з якою акти не поділяються за ознакою реалізованості. Отже, розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації правомірно було скасовано розпорядження Чигиринської районної державної адміністрації про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачеві. Тому підстав для затвердження проекту землеустрою не існує.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20.          Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, звертає увагу на наступне.
21.          Предметом спору є правомірність дій відповідача щодо незатвердження проекту землеустрою, а його підставами - неприйняття у строк відповідного рішення за заявою про затвердження проекту землеустрою.
22.          Водночас, скаржник заперечує можливість задоволення позовних вимог та подальше виконання такого судового рішення з підстав скасування вищестоящим органом дозволу на розроблення проекту землеустрою, на основі якого має бути затверджено проект землеустрою.
23.          У Постанові від 03.10.2018 у справі №820/4149/17 (провадження № 11-759апп18) Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. Якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
24.          Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, суди, задовольняючи позов, перевіряли та надавали правову оцінку як бездіяльності відповідача, що тривала понад два тижні, так і підставам відмови. 
25.          Згідно з ч. 6 ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, до яких відноситься відповідач, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування .
26.          Колегія суддів вважає, що суди зробили правильний висновок, що у встановлений ч. 6 ст. 123 ЗК України строк відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо затвердження в затвердженні проекту землеустрою та надання земельної ділянки у користування. Рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою відповідач теж не приймав.
27.          Як вбачається з матеріалів справи, заява ТОВ «Дар. Інфраструктурні рішення» про затвердження проекту землеустрою, зареєстрована в журналі обліку / реєстрації заяв та документів 15.06.2018. Отже, одне з можливих рішень відповідач повинен був прийняти у двотижневий строк з 15.06.2018.
28.          25.06.2018 відповідач листом № 01-01-16/2048 (який фактично не було надіслано) повідомив позивача, що причиною неприйняття рішення став перегляд обласною державною адміністрацією законності розпорядження районної державної адміністрації про надання дозволу ТОВ «Дар. Інфраструктурні рішення» на розроблення проекту землеустрою. 
29.          Частинами 1 та 3 статті 43 цього Закону «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. 
30.          Зазначений цим Законом порядок скасування розпоряджень голови державної адміністрації повністю відповідає ст. 118 Конституції України.
31.          Суд враховує, що розпорядження про надання дозволу є актом індивідуальної дії, стосується лише прав та інтересів позивача. Скасування такого зачіпає правомірні інтереси позивача, оскільки на час видачі дозволу на розробку проекту землеустрою він діяв правомірно. Згодом розробив за власні кошти проект землеустрою. 
32.          У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України відзначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп  у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
33.          У пункті 5 мотивувальної частини цього Рішення йдеться про органи місцевого самоврядування, а не органи виконавчої влади. Проте, принцип неможливості скасування ненормативних правових актів після їх виконання,  який сформульований у цьому Рішенні, не вичерпується застосуванням лише до суб'єктів певного виду, і спрямований на забезпечення гарантій стабільності суспільних відносин загалом. Цей принцип повинен за аналогією застосовуватися до всіх суб'єктів владних повноважень.
34.          Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494    га виготовлено, тому Розпорядження №25 від 23.01.2018 слід вважати виконаним.
35.          На підставі Розпорядження №25 від 23.01.2018 виникли правовідносини щодо надання земельної ділянки у користування, оскільки дозвіл на розробку проекту землеустрою є першою стадією реалізації цих правовідносин. І хоч такий дозвіл не є гарантією надання земельної ділянки у майбутньому і не зобов'язує районну державну адміністрацію прийняти відповідне рішення, у позивача, як особи, яка отримала дозвіл, виник законний інтерес щодо отримання відповідної земельної ділянки. З огляду на це, скасування Розпорядження №25 від 23.01.2018 безпосередньо зачіпає інтереси позивача, а тому не може здійнюватися без врахування цих інтересів та думки позивача. 
36.          Враховуючи наведене, скасування розпорядженням Черкаської ОДА від 31.08.2018 №    658 розпорядження Чигиринської РДА №25 від 23.01.2018 не є законною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою та надання земельної ділянки в оренду. 
37.          Водночас, Суд враховує, що на час звернення до суду з позовом позивач оскаржував протиправну бездіяльність відповідача, яка виявилася у не прийнятті жодного рішення протягом встановленого законом двотижневого строку. 
Під час розгляду справи по суті було з'ясовано, що відповідач листом від 25.06.2018 № 01-01-16/2048 (який позивачу фактично не було надіслано) повідомив позивача про неможливість прийняття рішення до завершення процедури перегляду розпорядження № 25 від 23.01.2018, отже фактично відмовив. Саме ж це розпорядження було скасоване 31.08.2018. На думку відповідача, скасування розпорядження свідчить про його недійсність. На ці обставини відповідач покликався у запереченнях проти позову. 
38.          У рішенні суду від 03.09.2018 суд проаналізував ці заперечення та визнав їх необґрунтованими. Ці самі доводи аналізувалися судом апеляційної інстанції. 
39.          У підсумку, суди дійшли висновку, що ефективним способом захисту позивача буде зобов'язати відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок в оренду та надати земельні ділянки в користування.
40.          Суд з таким способом захисту не погоджуться. У постанові від 05.09.2018 у справі №    826/9727/16 Верховний Суд аналізував застосування пункту 4 частини другої статті 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов:
1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача;
2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача;
3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів;
4) прийняття рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
41.          Мотивувальна частина оскаржених рішень свідчить про те, що сукупності зазначених умов судами не встановлено. 
42.          Відповідно до ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
43.          Отже, суд повинен був упевнитися, що питання про надання земельних ділянок в оренду належить саме до повноважень відповідача. Між тим, відповідних висновків судові рішення не містять.
44.          Відповідач щодо цих повноважень мав сумнів, оскільки серед них немає повноваження на розпорядження землями державної власності для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд саме об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій. Усуваючи цей сумнів, голова Чигиринської РДА звернувся до Черкаської ОДА з листом від 14.05.2018, який став підставою для наступного скасування розпорядження від 23.01.2018 №25.
45.          Цих обставин суди не досліджували, відтак, не мали достатніх правових підстав вважати, що відповідач має необхідні повноваження для прийняття бажаного для позивача рішення і самі ці повноваження залишилися не з'ясованими.
46.          За таких обставин, обираючи спосіб захисту порушених прав, суди припустилися помилки і зобов'язали відповідача прийняти рішення конкретного змісту без встановлення усіх істотних обставин, за яких таке рішення може бути прийняте.
47.          Обов'язковість судового рішення покладає на суд обов'язок з'ясовувати і ретельно перевіряти наявність усіх обставин та умов, за яких суб'єкт владних повноважень-відповідач може прийняти те рішення, до якого суд його зобов'язує. Не встановивши цих обставин, суд не має підстав для реалізації повноважень, визначених пункту 4 частини другої статті 245 КАС України. Ефективність судового захисту не може досягатися шляхом спонукання суб'єктів владних повноважень до дій, які виходять за межі їх законних повноважень.
48.          Суд відхиляє доводи скаржника про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме відкриття провадження за правилами спрощеного провадження та віднесення справи до справ незначної складності.
49.          Об'єктом оскарження є рішення суду, яким вирішено спір по суті, а не ухвала про відкриття провадження, яка не підлягає оскарженню з цих підстав. Крім того, справа не розглядалась як справа незначної складності, розгляд здійснювався в порядку спрощеного провадження з викликом сторін.
50.          Відповідно до ч. 1 і 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
51.          З огляду на вищенаведене, Суд дійшов висновку, що обираючи спосіб захисту, суди порушили норми процесуального права, а саме пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, що призвело до ухвалення незаконного рішення.
52.          Це порушення може бути усунуте судом касаційної інстанції шляхом зміни судового рішення суду першої інстанції і застосування правильного способу захисту - зобов'язання відповідача повторно розглянути звернення позивача та у двотижневий строк прийняти відповідне рішення по суті, з урахуванням висновків суду. 
53.          Відповідно, постанова суду апеляційної інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині, шляхом виключення з неї тверджень про обґрунтованість такого способу захисту як зобов'язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою (абзац 3 сторінки 8 постанови).
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області задовольнити частково. 
2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року у справі № 2340/2921/18 змінити в резолютивній частині, а саме абзац третій резолютивної частини викласти в такій редакції: 
"Зобов'язати Чигиринську районну державну адміністрацію Черкаської області (м. Чигирин, вул. Богдана Хмельницького, 26, код ЄДРПОУ 04061323) повторно розглянути звернення Товариства з обмеженою відповідальністю «Дар. Інфраструктурні рішення» (м. Чигирин, вул. Грушевського, 26, код ЄДРПОУ 41461601) від 12 червня 2018 року та у двотижневий строк з урахуванням висновків суду, наведених у цій постанові, прийняти рішення за наслідками розгляду".
3. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року змінити шляхом виключення з її мотивувальної частини абзацу третього восьмої сторінки постанови. 
4. В іншій частині Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року та Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                      Анцупова Т.О.

Суддя                                                                                                               Стародуб О.П.