П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
22 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 2а-7853/11/1111
Провадження № 11-67апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р.,                      Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П. , Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_2 до Кіровоградської міської ради, Управління Держкомзему у                   м. Кіровограді, третя особа - ОСОБА_4 , про визнання протиправними рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Дніпропетровськогоапеляційного адміністративного суду від 6 липня 2016 року(судді Чумак С. Ю., Гімон М. М.,                 Юрко І. В.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2011 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом,                 у якому просила визнати протиправним рішення Кіровоградської міської ради від                 9 липня 2009 року № 2268 «Про затвердження матеріалів вибору та надання               ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_3 та пункти 4, 5 рішення Кіровоградської міської ради від 15 квітня 2010 року № 3401 «Про передачу земельних ділянок у власність» у частині затвердження ОСОБА_4 проекту землеустрою та передачі їй у власність земельної ділянки.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_2 зазначила, що вона є власником квартири АДРЕСА_1 й оскаржувані рішення відповідача, на підставі яких ОСОБА_4 видано державний акт на право власності на земельну ділянку, порушують її права та права інших власників квартир у цьому будинку, адже надана третій особі земельна ділянка займає прибудинкову територію та є двором загального користування.
У ході розгляду справи суд встановив, що  ОСОБА_2 є власником квартири АДРЕСА_2 на підставі договору дарування від                 1 лютого 2002 року. ОСОБА_4 є власником квартири НОМЕР_1 у будинку за вказаною адресою.
Рішенням Кіровоградської міської ради від 9 липня 2009 року № 2268 ОСОБА_4 . затверджено матеріали вибору земельної ділянки та надано дозвіл та вимоги на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність на АДРЕСА_3) площею 1000 кв. м для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі. 
Пунктом 4 рішення Кіровоградської міської ради від 15 квітня 2010 року № 3401 ОСОБА_4 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,1 га на АДРЕСА_3) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та акт визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам, пов`язаних із вилученням земельної ділянки. Пунктом 5 цього ж рішення ОСОБА_4 передано у власність вказану вище ділянку. 
19 жовтня 2010 року на підставі зазначеного рішення Кіровоградської міської ради ОСОБА_4 видано державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0,1 га на АДРЕСА_3 
Ленінський районний суд м. Кіровограда постановою від 6 грудня 2011 року позов задовольнив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 6 липня 2016 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі  чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки заявлені у позові вимоги стосуються правомірності набуття третьою особою права власності на земельну ділянку, відтак - породжують спір про право.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції,  ОСОБА_2 подалакасаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення цим судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постановлену ним ухвалу про закриття провадження у справі та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Скаргу мотивовано тим, що земельні спори фізичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, належать до публічно-правових спорів і мають вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Заперечень на касаційну скаргу учасниками справи не подано.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України                 (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного судового рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на земельну ділянку), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Виникнення спірних правовідносин  у цій справі обумовлено незгодою позивача з рішенням відповідача щодо передачі третій особі земельної ділянки та видачі акта на право власності на земельну ділянку. Отже, у цій справі існує спір про право на земельну ділянку, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, оскільки цей спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право ОСОБА_4 на земельну ділянку, що виникло в результаті та після реалізації оскаржуваних рішень відповідача, то вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права, як і питання щодо порушення прав  ОСОБА_2  внаслідок неправомірної, на її думку, передачі у власність земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного судочинства. 
Наведене відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 21 березня 2018 року та 18 квітня 2018 року у справах                               № 536/233/16-ц та № 802/950/17-а відповідно. 
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження в цій справі. 
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Оскільки закриття провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ОСОБА_2 слід залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 липня 2016 року- без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_2  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 липня                 2016 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | І. В. Саприкіна
| Д. А. Гудима | О . М .
| Ситнік         В. І . | Данішевська   О. С . Ткачук
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв | О. Г. Яновська
| Л. М. Лобойко |