П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
10 квітня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 727/3355/15-а 
Провадження № 11-1516апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С ., Лобойка Л. М. , Лященко Н.  П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І.  В., Ситнік О. М., Ткачука О . С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької міської ради (далі - Міськрада) на постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 16 липня 2015 року (суддя Дудаков С. Є.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року (судді Сушко О. О., Залімський І. Г., Смілянець Е. С.) у справі № 727/3355/15-а за позовом ОСОБА_6 до Міськради про визнання протиправним рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2015 року ОСОБА_6  звернувся до суду з позовом до Міськради, в якому просив визнати протиправним пункт 29 рішення 56-ї сесії VI-го скликання Міськради від 03 листопада 2014 року № 1393 «Про розгляд звернень громадян щодо надання земельних ділянок в оренду, поновлення договорів оренди землі, надання дозволів на складання проектів відведення та затвердження проектів відведення земельних ділянок в оренду, визнання такими, що втратили чинність і внесення змін до окремих рішень з цих питань» у частині відмови позивачу в поновленні терміну оренди земельної ділянки площею 0,0656 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка), для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд через конфліктну ситуацію, а саме у зв`язку з надходженням колективної скарги, зареєстрованої 18 вересня 2014 року за № К-5764/0-04/01.
На обґрунтування позову ОСОБА_6 зазначив, що 17 грудня 1996 року він придбав житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями та спорудами, що знаходяться на земельній ділянці на АДРЕСА_1 . На момент придбання за вказаним домоволодінням була закріплена земельна ділянка площею 0,1656 га. Рішенням виконавчого комітету Міськради від 02 грудня 1997 року № 882/23 йому було передано безоплатно у приватну власність земельну ділянку площею 0,1000 га для обслуговування житлового будинку та в тимчасове користування для ведення городництва земельну ділянку площею 0,0656 га. Проте пунктом 29 оскаржуваного рішення Міськрада відмовила йому в поновленні терміну оренди спірної земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд через конфліктну ситуацію, зобов`язала його в 30-денний термін привести в належний стан та звільнити земельну ділянку площею 0,0100 га (у межах «червоних ліній») за цією ж адресою та зарахувала цю земельну ділянку до земель запасу міста. На думку позивача, при прийнятті оскаржуваного рішення Міськрада порушила вимоги статті 33 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV), статей 33, 149, 156, 158-160 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), пункту 16 статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
Шевченківський районний суд м. Чернівці постановою від 16 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року, позов задовольнив. 
Не погодившись із указаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої, посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15, зазначила, що позивач оскаржує окремі пункти ненормативного акта органу місцевого самоврядування про передачу в оренду земельних ділянок, які визначать умови реалізації його приватного права, а саме речового права користування земельною ділянкою (права оренди), що виникає з приватноправових відносин, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження в адміністративній справі.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_6 зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильних висновків про те, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, чим порушив права позивача щодо користування належною йому земельною ділянкою. У зв`язку з викладеним ОСОБА_6 просить відмовити у задоволенні касаційної скарги Міськради .
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 07 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що 17 грудня 1996 року ОСОБА_6 придбав житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями та спорудами, що знаходиться на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 . Право приватної власності позивача на це домоволодіння підтверджено свідоцтвом про право власності на нерухоме майно.
Відповідно до даних інвентаризації земель за матеріалами інвентарної справи Чернівецького комунального обласного бюро технічної інвентаризації за вказаним вище домоволодінням станом на 1954 рік та на момент придбання позивачем вказаного домоволодіння була закріплена земельна ділянка площею 0,1656 га.
Виконавчий комітет Міськради рішенням від 02 грудня 1997 року № 882/23 безоплатно передав у приватну власність позивачу земельну ділянку площею 0,1000 га для обслуговування житлового будинку та в тимчасове користування для ведення городництва земельну ділянку площею 0,0656 га.
Право власності на частину земельної ділянки площею 0,1000 га належить позивачу на підставі Державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_3 .
Право тимчасового користування  ОСОБА_6 спірною земельною ділянкою за вказаний період було оформлено договорами: на право тимчасового користування землею (у тому числі на умовах оренди) від 07 квітня 1998 року № 897; оренди земельної ділянки від 27 грудня 2004 року з додатками; оренди землі від 22 жовтня 2009 року № 6122 з додатками.
Згідно з пунктом 3.1 договору оренди землі від 22 жовтня 2009 року № 6122 позивач отримав право користування спірною земельною ділянкою для обслуговування житлового будинку строком на п`ять років до 22 жовтня 2014 року включно. Підставою для укладення цього договору оренди землі стало рішення 41 сесії V скликання Міськради від 25 червня 2009 року № 972.
22 серпня 2014 року  ОСОБА_6 звернувся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Міськради з письмовою заявою про поновлення дії договору оренди землі, до якої додав документи, необхідність подання яких визначена у статті 33 Закону № 161-XIV.
У грудні 2014 року позивач звернувся до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Міськради за інформацією про наслідки розгляду його заяви й отримав витяг з рішення Міськради від 03 листопада 2014 року № 1393, пунктом 29 якого йому відмовлено в поновленні договору оренди землі, підставою для відмови вказані конфліктна ситуація та колективна скарга, зареєстрована 18 вересня 2014 року за № К-5764/0-04/01. Зі скарги вбачається, що позивач самовільно встановив паркан на спірній земельній ділянці, чим умисно звузив проїжджу частину вулиці.
Не погодившись із таким рішенням Міськради у вказаній частині, ОСОБА_6 звернувся до суду із цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_6 , суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що в основу оскаржуваного рішення Міськради в частині відмови позивачу в поновленні договору оренди землі відповідачем покладені не перевірені належним чином відомості з колективної скарги сумнівного походження, а в порушення вимог статті 160 ЗК України позивач був позбавлений можливості спростувати викладену в ній інформацію та надати відповідні докази на обґрунтування своїх заперечень.
При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок судів попередніх інстанцій не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Звернення ОСОБА_6 до адміністративного суду з цим позовом обумовлено тим, що внаслідок прийняття Міськрадою рішення від 03 листопада 2014 року № 1393 в оскаржуваній частині порушується право позивача на користування спірною земельною ділянкою, яке було надано йому останній раз відповідно до договору оренди землі від 22 жовтня 2009 року № 6122, строк дії якого закінчився. 
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
На підставі статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного, на думку позивача, права користування земельною ділянкою, що випливає із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України. 
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року та 20 березня 2019 року у справах № 282/291/16 (провадження № 11-1006апп18) та № 569/16995/17 (провадження № 11-1404апп18) відповідно.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС Українисуд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС Українисуд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити.
2. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 16 липня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        Н. П. Лященко
 
                                      С. В. Бакуліна                                                        О. Б. Прокопенко
 
                                      В. В. Британчук                                                     Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима                                                                      І. В. Саприкіна
 
                                      В. І.  Данішевська                                                  О. М.  Ситнік 
 
                                      О. Р. Кібенко                                                                      О. С.  Ткачук 
 
                                      В. С. Князєв                                                           В. Ю. Уркевич
 
                                      Л. М. Лобойко                                                       О. Г. Яновська