ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2019 року 
м. Київ

Справа №  908/220/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Пількова К. М., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання - Підгірська Г. О.,
за участю представників: 
прокуратури - Кравчук О. А.,
позивача - Сосновської А. Ю., Зубаря О. А.,          
відповідача - Штабовенка Д. В., 
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області
на постанову Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 (судді: Зубченко І. В., Радіонова О. О., Стойка О. В.) у справі № 908/220/18
за позовом заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Запорізької міської ради
до Приватного акціонерного товариства "Запорізький абразивний комбінат"
про стягнення 19    627    939,50 грн,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень 
1.1. У лютому 2018 року заступник прокурора Запорізької області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Запорізької міської ради звернувся до Господарського суду Запорізької області з позовом до Приватного акціонерного товариства "Запорізький абразивний комбінат" (далі - ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат") про стягнення з відповідача на користь Запорізької міської ради до місцевого бюджету доходу, отриманого від безпідставно набутого майна, у сумі 19 627 939,50 грн.
1.2. Позовну заяву із посиланням на положення статей 22, 1166, 1212, 1214 Цивільного кодексу України, статей 224, 225 Господарського кодексу України та статей 125, 152, 206 Земельного кодексу України обґрунтовано користуванням відповідачем земельною ділянкою без належного правового оформлення, що позбавило міську раду як власника землі можливості отримання дохід у виді орендної плати  за цю земельну ділянку, у зв'язку з чим за період з 01.03.2015 по 31.12.2017 сума недоотриманого доходу становить 19 627 939,50 грн.
Крім того, прокурор зазначив, що звернувся до суду із позовом у зв'язку із невжиттям Запорізькою міською радою заходів щодо стягнення з відповідача коштів за фактичне користування земельною ділянкою.  
1.3. У відзиві на позовну заяву ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат", заперечуючи проти її задоволення, зазначило про неправильне визначення прокурором періоду стягнення, оскільки упродовж значного часу між підприємством і Запорізькою міською радою тривав спір (справа № 908/3313/14), під час вирішення якого ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" доводило наявність у підприємства права постійного користування земельною ділянкою. Відповідач наголосив, що відсутність у ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" права постійного користування земельною ділянкою було встановлено лише 12.09.2017 (дата ухвалення Вищим господарським судом України відповідної постанови), отже саме із цієї дати ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" дізналося про користування земельною ділянкою без достатньої правової підстави, що свідчить про неправомірність визначення прокурором періоду із 01.03.2015 по 12.09.2017 під час звернення з позовною заявою.
На переконання відповідача, неналежним чином зроблений не уповноваженими особами розрахунок недоотриманого доходу за фактичне користування земельною ділянкою не є належним доказом вимог прокурора. Із наданого як доказ розрахунку неможливо встановити дату його складання, а зазначені у ньому дані щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки з урахуванням коефіцієнту індексації не відповідають дійсності, розрахунок недоотриманого доходу не затверджено міською радою.
1.4. У відповіді на відзив Запорізька міська рада просила задовольнити позов вважаючи помилковим твердження відповідача, що про відсутність права постійного користування йому стало відомо лише із дати ухвалення Вищим господарським судом України постанови від 12.09.2017, а отже прокурором неправильно визначено період нарахування заявленого до стягнення неотриманого доходу, оскільки за змістом статей 92, 125 Земельного кодексу України ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" не належить до суб'єктів, які наділені правом постійного користування землею. 
Запорізька міська рада не погодилася із доводами відповідача про те, що нею має бути затверджено розрахунок недоотриманого доходу, оскільки жодним нормативно - правовим актом не передбачено обов'язку міської ради та її виконавчого комітету затверджувати розрахунок недоотриманих доходів. При цьому управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради правомірно здійснено розрахунок недоотриманого доходу за фактичне користування ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" земельною ділянкою площею 49,9316 га, кадастровий номер 2310100000:07:036:0104, розташованою по вул. Олексія Поради, 44 у м. Запоріжжі, .у виді орендної плати за землю за період із 01.03.2015 по 30.12.2017, зменшеної на суму сплаченого відповідачем земельного податку за цей період. Розрахунок зроблено у межах повноважень осіб, які його склали, і не потребує додаткового затвердження міською радою.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Запорізької області від 21.05.2018 (суддя Федорова О. В.) позов задоволено, стягнуто з ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" на користь Запорізької міської ради до місцевого бюджету дохід, отриманий від безпідставно набутого майна, у сумі 19 627 939,50 грн.
Суд першої інстанції зазначив, що із часу набуття відповідачем права власності на нерухоме майно, розташоване по вул. Олексія Поради, 44 у м. Запоріжжі, у  товариства виник і обов'язок укласти договір оренди та зареєструвати на підставі нього право оренди землі, у зв'язку з чим, задовольняючи позов і посилаючись, зокрема, на положення статей 1212-1214 Цивільного кодексу України, суд дійшов висновку, що несплата орендної плати за користування земельною ділянкою за відсутності укладеного договору збільшила вартість власного майна товариства, а Запорізька міська рада втратила належне їй майно (кошти від орендної плати), на отримання якого позивач цілком правомірно очікував.
2.2. Постановою Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 рішення Господарського суду Запорізької області від 21.05.2018 скасовано, прийнято нове рішення, у задоволенні позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі Запорізької міської ради до ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" відмовлено.
Суд апеляційної інстанції не погодився із висновками місцевого господарського суду, а також із аргументами прокурора та позивача про застосування до спірних правовідносин положень статей 1212 - 1214 Цивільного кодексу України, якими врегульовано інститут безпідставного отримання чи збереження майна, оскільки за висновками суду апеляційної інстанції у цьому випадку неодержана орендна плата є збитками, заподіяними внаслідок неотримання доходу за час тимчасового невикористання земельної ділянки, відшкодування якого здійснюється відповідно до статті 156 Земельного кодексу України і положень статті 22 Цивільного кодексу України.
Крім того, посилаючись на Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (далі - Порядок), суд апеляційної інстанції зазначив про складання акта розрахунку збитків у порушення пункту 2 цього Порядку, у зв'язку з чим дійшов висновку, що прокурором і позивачем не доведено належними та допустимими доказами розміру збитків, заявлених до стягнення.
Отже, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що прокурором і позивачем не доведено та не обґрунтовано складу цивільного правопорушення відповідача у зв'язку із користуванням земельними ділянками у період із 01.03.2015 по 31.12.2017 без договору оренди, а тому не доведено і не обґрунтовано підстав для стягнення з відповідача у порядку статей 22, 1166 Цивільного кодексу України збитків у сумі 19 627 939,50 грн.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечень на неї
3.1. Не погоджуючись із постановою Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018, заступник прокурора Харківської області у касаційній скарзі просить її скасувати, а рішення Господарського суду Запорізької області від 21.05.2018 залишити в силі, наголошуючи на порушенні та неправильному застосуванні судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зокрема статей 1212, 1214 Цивільного кодексу України.
3.2. Прокурор наголошує, що із часу набуття відповідачем права власності на нерухоме майно, розташоване по вул. Олексія Поради, 44 у м. Запоріжжі, у нього виник і обов'язок укласти та зареєструвати договір оренди землі. Отже, ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" (набувач), не сплачуючи орендну плату за користування земельною ділянкою (на підставі договору), збільшило вартість власного майна, а Запорізька міська рада (потерпілий) втратила належне їй майно (кошти від орендної плати), що свідчить саме про факт безпідставного збереження відповідачем орендної плати за землю за рахунок міської ради. 
Ураховуючи, що відповідач користується земельною ділянкою без достатньої правової підстави, за змістом статей 1212, 1214 Цивільного кодексу України він повинен відшкодувати Запорізькій міській раді доходи, одержані ним у виді несплаченої орендної плати у сумі 19 627 939,50 грн. Відновлення порушених прав Запорізької міської ради за таких обставин і у такий спосіб не створює для відповідача жодних необґрунтованих, додаткових або негативних наслідків, оскільки предметом спору у справі є стягнення коштів, які відповідач мав би сплатити за звичайних умов як добросовісний землекористувач на підставі договору.
Прокурор зауважив, що таку правову позицію викладено у постанові Великої Плати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 629/4628/16-ц і постановах Верховного Суду України від 12.04.2017 у справах № 922/207/15, № 922/5468/14.
Отже, прокурор у касаційній скарзі наголошує на помилковості висновків суду апеляційної інстанції стосовно того, що у цьому випадку неодержана орендна плата є збитками, відшкодування яких здійснюється на підставі статті 156 Земельного кодексу України, статей 22, 1166 Цивільного кодексу України, а також Порядку.
3.3. Запорізька міська рада у відзиві на касаційну скаргу просить її задовольнити, постанову Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 у справі скасувати, а рішення Господарського суду Запорізької області від 21.05.2018 залишити в силі, акцентуючи на тому, що правовідносини Запорізької міської ради і ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" щодо безпідставно збережених відповідачем коштів є кондикційним зобов'язанням, а спірні правовідносини регулюються положеннями статті 1212 Цивільного кодексу України.
3.4. ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" у відзиві на касаційну скаргу просить залишити постанову Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 без змін, акцентуючи на неправильній кваліфікації прокурором і позивачем спірних правовідносин, наголошуючи на необхідності застосування до спірних правовідносин положень статей 22, 1166 Цивільного кодексу України і зазначаючи про встановлення судом апеляційної інстанції відсутності всіх складових, необхідних для стягнення з відповідача збитків.
Крім того, відповідач у відзиві на касаційну скаргу акцентував на відкритті провадження у справі із порушенням вимог законодавства, оскільки прокурор не має повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі Запорізької міської ради у цій справі.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
4.2. Суди попередніх інстанцій установили, що 22.01.2018 представниками управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради проведено обстеження земельної ділянки в натурі (на місцевості), розташованої за адресою: м. Запоріжжя, вул. Олексія Поради, 44, про що складено акт обстеження земельної ділянки, згідно з яким під час візуального огляду земельної ділянки по вул. Олексія Поради, 44, кадастровий номер 2310100000:07:036:0104, установлено  факт розміщення промислового майданчику (будівлі та споруди) відповідача, за відсутності правовстановлюючих документів на землю та оформлення речових прав/права користування на земельну ділянку.
4.3. Предметом спору у справі є вимога прокурора в інтересах держави в особі Запорізької міської ради про стягнення з ПрАТ "Запорізький абразивний комбінат" доходу, отриманого від безпідставно набутого майна у сумі 19 627 939,50 грн, на підставі статей 22, 1166, 1212, 1214 Цивільного кодексу України, статей 224, 225 Господарського кодексу України та статей 125, 152, 206 Земельного кодексу України.
4.4. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що у цьому випадку неодержана орендна плата є збитками, заподіяними внаслідок неотриманнядоходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки, відшкодування яких здійснюється відповідно до спеціальних положень статті 156 Земельного кодексу України та статті 22 Цивільного кодексу України, а отже і зазначив про відсутність підстав для стягнення з відповідача заявленої суми безпідставно збережених коштів орендної плати.
4.5. Проте колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим, оскільки за змістом статей 22, 1166 Цивільного кодексу України та статті 152 Земельного кодексу України відшкодування шкоди (збитків) є заходом відповідальності, зокрема за завдану шкоду майну чи за порушення прав власника земельної ділянки. Водночас предметом регулювання глави 83 Цивільного кодексу України є відносини, що виникають у зв'язку із безпідставним отриманням чи збереженням майна і не врегульовані спеціальними інститутами цивільного права.
Відповідно до частин 1, 2 статті 1212 цього Кодексу особа, яка набула майно або зберегла його у себе за рахунок іншої особи (потерпілого) без достатньої правової підстави (безпідставно набуте майно), зобов'язана повернути потерпілому це майно. Особа зобов'язана повернути майно і тоді, коли підстава, на якій воно було набуте, згодом відпала. Положення глави 83 Цивільного кодексу України застосовуються незалежно від того, чи безпідставне набуття або збереження майна було результатом поведінки набувача майна, потерпілого, інших осіб чи наслідком події.
Кондикційні зобов'язання виникають за наявності одночасно таких умов: набуття чи збереження майна однією особою (набувачем) за рахунок іншої (потерпілого); набуття чи збереження майна відбулося за відсутності правової підстави або підстава, на якій майно було набуто, згодом відпала.
У разі виникнення спору стосовно набуття майна або його збереження без достатніх правових підстав договірний характер спірних правовідносин виключає можливість застосування до них судом положень глави 83 Цивільного кодексу України.
За змістом положень глав 82 і 83 цього Кодексу для деліктних зобов'язань, які виникають із заподіяння шкоди майну, характерним є, зокрема, зменшення майна потерпілого, а для кондикційних - приріст майна у набувача без достатніх правових підстав. Вина заподіювача шкоди є обов'язковим елементом настання відповідальності у деліктних зобов'язаннях. Натомість для кондикційних зобов'язань вина не має значення, оскільки важливим є факт неправомірного набуття (збереження) майна однією особою за рахунок іншої.
Обов'язок набувача повернути потерпілому безпідставно набуте (збережене) майно чи відшкодувати його вартість не є заходом відповідальності, оскільки набувач зобов'язується повернути тільки майно, яке безпідставно набув (зберігав), або вартість цього майна.
4.6. Суди попередніх інстанцій установили, що відповідач є власником нерухомого майна, розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Димитрова, 44 (після перейменування - вул. Олексія Поради, 44), яке йому було передано згідно з наказом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Запорізькій області від 25.10.1995 № 1379 "Про перетворення Запорізького абразивного комбінату у відкрите акціонерне товариство" 
За змістом статті 30 Земельного кодексу України 1990 року (у редакції, чинній на час передання відповідачеві нерухомого майна) при переході права власності на будівлю і споруду разом з цими об'єктами переходить і право власності або право користування земельною ділянкою без зміни її цільового призначення і, якщо інше не передбачено у договорі відчуження - будівлі та споруди. У разі зміни цільового призначення надання земельної ділянки у власність або користування здійснюється в порядку відведення.
Перехід прав на земельну ділянку, пов'язаний із переходом права на будинок, будівлю або споруду, регламентовано у статті 120 Земельного кодексу України у редакції 2001 року. Так, у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача (частини 1, 2 статті 120 Земельного кодексу України у редакції, чинній на час реєстрації права власності на об'єкти нерухомості). Набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці, є підставою припинення права користування земельною ділянкою у попереднього землекористувача (пункт "е" частини 1 статті 141 Земельного кодексу України (у відповідній редакції).
Суди також установили, що рішенням Запорізької міської ради від 12.12.2007                  № 53/83 вирішено передати в оренду строком до 20.09.2014 ВАТ "Запорізький абразивний комбінат" земельну ділянку, кадастровий номер 2310100000:07:036:0013, загальною площею 49,9855 га (землі промисловості) по вул. Димитрова, 44 для розташування промислового майданчика; зобов'язано ВАТ "Запорізький абразивний комбінат" у двомісячний строк після прийняття зазначеного рішення укласти з Запорізькою міською радою договір оренди землі, подати його на державну реєстрацію.
Відповідач договору оренди землі в установлений законом строк не уклав. Згодом це рішення було скасовано рішенням Запорізької міської ради від 24.03.2010 № 74.
Згідно з рішенням Запорізької міської ради від 18.05.2011 № 51/50 надано відповідачеві дозвіл на розробку землевпорядної документації для передачі в оренду земельної ділянки, а рішенням від 21.10.2011 № 4 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Димитрова, 44 ПАТ "Запорізький абразивний комбінат"; встановлено та затверджено межі і розмір земельної ділянки загальною площею 49,9468 га по вул. Димитрова, 44, у тому числі: земельної ділянки, кадастровий номер 2310100000:07:036:0104, площею 49,9316 га для розташування промислового майданчика, земельної ділянки, кадастровий номер 2310100000:07:036:0106, площею 0,0152 га для розміщення пам'ятника загиблим робітникам абразивного комбінату; передано в оренду відповідачеві строком до 20.09.2014 зазначені земельні ділянки, а також зобов'язано у двомісячний строк після прийняття цього рішення укласти із Запорізькою міською радою договори оренди землі, подати їх на державну реєстрацію та одержати в установленому законодавством порядку.
Рішення у частині укладання договору оренди землі та проведення його державної реєстрації відповідачем не виконано.
Згідно з частиною 1 статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності. Землекористувачі також зобов'язані своєчасно сплачувати орендну плату (пункт "в" частини 1 статті 96 цього Кодексу).
Право оренди земельної ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права (стаття 125 Земельного кодексу України).
До моменту оформлення власником об'єкта нерухомого майна права оренди земельної ділянки, на якій розташовано цей об'єкт, відносини з фактичного користування земельною ділянкою без укладення договору оренди, внаслідок чого її власник недоотримує дохід у виді орендної плати, за своїм змістом є кондикційними (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 629/4628/16-ц (провадження № 14-77цс18), від 20.11.2017 у справі № 922/3412/17).
4.7. Ураховуючи положення чинного законодавства та з огляду на прийняття Запорізькою міською радою рішення від 18.05.2011 № 51/50 про надання за клопотанням відповідача дозволу на розробку технічної документації та затвердження такої документації згідно з рішенням від 21.10.2011, яким, у тому числі, вирішено передати відповідачеві земельну ділянку в оренду, колегія суддів вважає помилковим застосування судом апеляційної інстанції положень законодавства, які регламентують деліктне зобов'язання з відшкодування шкоди, завданої правопорушенням (норми статті 22, глави 82 "Відшкодування шкоди" Цивільного кодексу України, статті 152, а також глави 24 "Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" Земельного кодексу України). 
Отже, суд апеляційної інстанції спір, зважаючи на предмет і підстави позову, не розглянув, відповідних обставин справи не встановив і дійшов передчасних висновків про відмову у позові.     
4.8. Разом із цим суд першої інстанції правильно застосував до спірних правовідносин положення глави 83 "Набуття, збереження майна без достатньої правової підстави" Цивільного кодексу України, тобто положення, що регламентують кондикційне зобов'язання, яке виникає із набуття або збереження майна без достатньої правової підстави, проте також дійшов передчасних висновків про задоволення позову з таких підстав.
4.9. Як убачається зі змісту позовної заяви прокурор просив стягнути з відповідача 19 627 939,50 грн недоотриманого доходу за період із 01.03.2015 по 31.12.2017.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, зазначив, що розмір доходу відповідача у період з 01.03.2015 по 31.12.2017, заявлений позивачем до стягнення, розраховано як розмір плати за земельну ділянку комунальної власності у формі орендної плати за землю, який нараховується та сплачується за регульованою ціною, встановленою уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування і саме цю суму не отримав позивач, але міг би отримати у разі укладення між ним і відповідачем договору оренди землі. 
Як убачається із розрахунку недоотриманих доходів за фактичне користування земельною ділянкою, наданого позивачем на підтвердження позовних вимог, вихідними даними для розрахунку таких доходів визначено рішення Запорізької міської ради від 27.07.2011 № 16 "Про затвердження розмірів орендної плати за земельні ділянки певного функціонального призначення у місті Запоріжжя", рішення від 30.06.2015 № 6 "Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю"), витяги із Єдиного державного реєстру, витяги з технічної документації щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки від 25.09.2013 № 09-05-10/7317 і від 19.02.2016 № 1357/86-16, а також лист Запорізького управління Офісу великих платників податків ДФС від 05.01.2018 № 101/9/28-10-47-07 і лист Держгеокадастру від 11.01.2018 № 6-28-0.22-244/2-18 "Про індексацію нормативної грошової оцінки земель".
4.10. Суд першої інстанції, посилаючись на наявні у матеріалах справи витяги із технічної документації щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:036:0104, розташованої за адресою: м. Запоріжжя, вул. Димитрова, 44, за 2013 та 2016 роки, дійшов висновку про правомірність здійснення позивачем розрахунку недоотриманих доходів за фактичне користування земельною ділянкою.
4.11. Поза тим за змістом пункту    289.1 статті    289 Податкового кодексу України і частини    1 статті    13 Закону України "Про оцінку земель" для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності обов'язково проводиться та використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок, яка являє собою капіталізований рентний дохід (дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки), визначений за встановленими і затвердженими нормативами (стаття    1 Закону України "Про оцінку земель").
Тобто нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати.
Відповідно до частини  1 статті  15 Закону України "Про оцінку земель" підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. 
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5- 7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не    рідше ніж один раз на 5- 7 років, а несільськогосподарського призначення - не    рідше ніж один раз на 7- 10 років (стаття  18 Закону України "Про оцінку земель").
Частинами  1, 2 статті  20 цього Закону передбачено, що за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. 
Відповідно до частин 1, 3 статті 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
За змістом частини 4 статті 23 цього Закону рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту    271.2 статті    271 Податкового кодексу України, якою, в свою чергу, передбачено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15  липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Згідно з пунктами  34, 35 частини  1 статті  26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради належить вирішення на пленарних засіданнях питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Крім того, за змістом статей 15, 20, 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" (який набрав чинності 01.01.2013) до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки як нормативна грошова оцінка. Внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру є обов'язковим. Відомості про нормативну грошову оцінку земель вносяться до Державного земельного кадастру на підставі технічної документації з такої оцінки.
Згідно з пунктом 288.4, підпунктами 288.5.1, 288.5.2 пункту   288.5 статті 288 Податкового кодексу України (у редакції, чинній у 2015 - 2016 роках) розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу не може бути меншою 3 відсотків нормативної грошової оцінки і не може перевищувати 12 відсотків нормативної грошової оцінки. З 01.01.2017 у зв'язку із внесенням змін до зазначених положень Податкового кодексу України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу не може бути меншою від розміру земельного податку, встановленого для відповідної категорії земельних ділянок на відповідній території та не може перевищувати 12 відсотків нормативної грошової оцінки.
4.12. Проте суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги про стягнення з відповідача доходу, отриманого від безпідставно набутого майна, у сумі 19 627 939,50 грн, не з'ясовував, чи розроблялася, погоджувалася та затверджувалася нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянок у визначеному законодавством порядку, натомість вихідні дані для розрахунку недоотриманого доходу за фактичне користування земельною ділянкою зазначено, зокрема, рішення Запорізької міської ради від 27.07.2011 № 16 "Про затвердження розмірів орендної плати за земельні ділянки певного функціонального призначення у місті Запоріжжя" і рішення від 30.06.2015 № 6 "Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю)", яких, у свою чергу, немає у матеріалах справи.
Таким чином, обставин щодо визначення розміру орендної плати на підставі затвердженої у встановленому законом порядку нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що, у свою чергу, є необхідним для визначення розміру недоотриманого доходу за фактичне користування земельною ділянкою, суд першої інстанції не встановлював, хоча такі обставини мають значення для правильного вирішення цього спору, зважаючи на предмет і підстави заявленого позову.
5. Висновки Верховного Суду
5.1. Відповідно до статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судові рішення наведеним вимогам не відповідають.
5.2. Згідно з частинами 1, 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 
За змістом частини 3 статті 310 Господарського процесуального кодексу України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
5.3. Ураховуючи допущені судами порушення норм матеріального і процесуального права та беручи до уваги, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, ухвалені у справі судові рішення слід скасувати із направленням справи на новий розгляд до місцевого господарського суду, а касаційну скаргу задовольнити частково. 
5.4. Під час нового розгляду справи місцевому господарському суду слід урахувати наведене, дослідити та об'єктивно оцінити аргументи учасників справи і всі зібрані у справі докази в їх сукупності, всебічно і повно з'ясувати фактичні обставини справи та, залежно від встановленого, прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
6. Розподіл судових витрат
6.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300, 301, пунктом 2 частини 1 статті 308, статтями 310, 314, 315,  316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.
2. Постанову Донецького апеляційного господарського суду від 17.09.2018 і рішення Господарського суду Запорізької області від 21.05.2018 у справі № 908/220/18 скасувати, справу передати на новий розгляд до Господарського суду Запорізької області.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 Т. Б. Дроботова

Судді                                                                                                              К. М. Пільков
                                                                                                      
                                                                                                           Ю. Я. Чумак