ПОСТАНОВА
Іменем України

16 травня 2019 року 
Київ
справа №816/953/16
адміністративне провадження №К/9901/30479/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року (головуючий суддя Курило Л.В., судді: Русанова В.Б., Бартош Н.С.) у справі №816/953/16 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Держпраці у Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - 

ВСТАНОВИВ:

У червні 2016 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Територіального управління Держпраці у Полтавській області (надалі також - відповідач, Управління Держпраці України в Полтавській області), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непроведення перевірки заяви (скарги) ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року щодо ненарахування і невиплати йому середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні;

- зобов`язати Держпраці України в Полтавській області провести перевірку заяви (скарги) ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року щодо ненарахування та невиплати йому середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Територіального управління Держпраці у Полтавській області щодо непроведення перевірки за заявою ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року щодо ненарахування і невиплати йому середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.

Зобов`язано Територіальне управління Держпраці у Полтавській області провести перевірку за заявою ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Територіального управління Держпраці України в Полтавській області (код ЄДРПОУ 39777136) витрати на правову допомогу в розмірі 2900,00 (дві тисячі дев`ятсот) гривень.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову про відмову в позові.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що ОСОБА_1 4 березня 2014 року обраний на посаду заступника голови Миргородської районної ради 6 скликання на підставі рішення 29 сесії районної ради 6 скликання від 4 березня 2014 №35.

Розпорядженням голови Миргородської районної ради ОСОБА_2 від 6 листопада 2015 року №27-р доручено виконавчому апарату Миргородської районної ради забезпечити 9 листопада 2015 року оформлення та видачу трудової книжки ОСОБА_1 , заступнику голови Миргородської районної ради шостого скликання, повноваження якого припинені на підставі частини другої статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

21 квітня 2016 року ОСОБА_1 подані до Управління Держпраці України в Полтавській області скарги про порушення Миргородською районною радою трудового законодавства:

- від 18 квітня 2016 року (вх. №16-Ч455/05), у якій позивач просив провести перевірку з питань неправильного формулювання причин звільнення (а.с. 39);

- від 18 квітня 2016 року (вх. №16-Ч456/05), у якій позивач просив провести перевірку з питань ненадання після закінчення повноважень попередньої роботи (посади) чи іншої рівноцінної роботи (посади) (а.с. 40);

- від 19 квітня 2016 року (вх. №16-Ч457/05), у якій позивач просив провести перевірку з питань ненарахування і невиплати вихідної допомоги при звільненні (а.с. 41);

- від 19 квітня 2016 року (вх. №16-Ч458/05), у якій позивач просив провести перевірку щодо ненарахування і невиплати середнього заробітку за час затримки виплати вихідної допомоги при звільненні (а.с. 42).

За результатами розгляду зазначених скарг Управління Держпраці України в Полтавській області листом від 12.05.2016 № 16-Ч455/05-195 повідомило ОСОБА_1 про те, що статтею 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Пунктом 3 частини першої та пунктом 4 частини другої статті 232 Кодексу законів про працю України визначено, що трудові спори керівних працівників, які обираються, затверджуються або призначаються на посади державними органами, органами місцевого самоврядування, а також громадськими організаціями та іншими об`єднаннями громадян, з питань звільнення, зміни дати і формулювання причини звільнення, переведення на іншу роботу, оплати за час вимушеного прогулу, за винятком спорів працівників, вказаних у частині третій статті 221 і статті 222 цього Кодексу, підлягають безпосередньому розгляду в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах. Безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються також спори про відмову у прийнятті на роботу виборних працівників після закінчення строку повноважень.

Позивач не погодився із бездіяльністю Управління Держпраці України в Полтавській області щодо непроведення перевірки та оскаржив її до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку позивач звернувся до відповідача зі скаргою (заявою) про проведення перевірки, за результатами якої має бути вирішено питання про виявлення та притягнення до відповідальності винних у порушенні прав позивача осіб, вжиття відповідних заходів реагування. При цьому, суд вказав, що відновлення прав здійснюється керівником підприємства, установи, організації або судом, у разі звернення особи до суду. Натомість, Держпраці України в Полтавській області не відновлює права позивача, а лише здійснює нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю суб`єктами господарювання.

Суд першої інстанції акцентував увагу й на тому, що необхідно розмежовувати наявність права осіб на судовий захист у трудових спорах і виконання покладених на Управління Держпраці України в Полтавській області завдань щодо контролю (нагляду) за суб`єктами господарювання, який передбачений підпунктами 6, 9 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (далі -Положення №96). Позивач має право звернутися як до суду за захистом своїх порушених прав, так і до Управління Держпраці України в Полтавській області, яке відповідно до законодавства наділено повноваженнями здійснювати контроль за дотриманням законодавства про працю суб`єктами господарювання та притягати до відповідальності винних у порушенні прав позивача осіб. 

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в позові, суд апеляційної інстанції вказав, що позивачем подано до Миргородського міськрайонного суду Полтавської області ряд адміністративних позовів до Миргородської районної ради Полтавської області, зокрема, про визнання незаконною та протиправною бездіяльності щодо ненарахування та невиплати компенсації за затримку розрахунку при звільненні та зобов`язання вчинити певні дії; про визнання неправильним причин звільнення з посади та зобов`язання вчинити певні дії; про визнання незаконною та протиправною бездіяльності щодо ненарахування та невиплати вихідної допомоги та зобов`язання вчинити певні дії (а.с. 48-50). Враховуючи, що за змістом пункту 3 частини 1 статті 232 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), трудові спори за заявами керівних працівників, які обираються, затверджуються або призначаються на посади державними органами, органами місцевого самоврядування розглядаються судами, а також те, що обґрунтованість тверджень позивача про порушення його трудових прав є предметом судового розгляду у інших справах, апеляційний суд дійшов висновку, що при розгляді звернення ОСОБА_1 від 19 квітня 2016 року Управління Держпраці у Полтавській області діяло у межах повноважень та у спосіб, передбачений законом.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить постанову апеляційного суду скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнив проведення перевірки відповідачем наявності (відсутності) порушень роботодавцем трудового законодавства із розглядом трудового спору. На думку касатора, у цій справі не підлягають застосуванню положення ст.232 КЗпП України, а висновок суду апеляційної інстанції, що проведення перевірки фактів порушення трудового законодавства відповідачем виходить за межі його повноважень, є помилковим. Крім того, судом апеляційної інстанції не обґрунтовано взаємозв`язок між наявністю судової справи про вирішення трудового спору і визнання протиправною бездіяльності відповідача у цій справі, не зазначено й нормативно-правовий акт, який передбачає проведення чи непроведення перевірки заяв (скарг) в залежності від того, чи є в судах справи, які стосуються тих порушень, з приводу перевірки яких позивач звернувся до відповідача. 

У запереченнях на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на дотримання апеляційним судом норм матеріального і процесуального права, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову апеляційного суду без змін. Вказує, що порушені у скаргах питання були предметом судового розгляду в Миргородському міськрайонному суді Полтавської області у справах №541/1183/16-а, №541/1107/16-а.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю є Державна служба України з питань праці (Держпраці), діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, Положення про яку затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 р. №96.

Згідно з вказаним Положенням №96, одним з основних завдань Держпраці є реалізація державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, з метою реалізації якого Держпраці здійснює державний контроль в тому числі й з питань дотримання прав працівників під час звільнення з роботи (пп.1 п.3 та пп.8 п.4 Положення №96).

Підпунктами 51 і 54 пункту 4 Положення №96 визначені повноваження Держпраці складати у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати справи про такі правопорушення і накладати адміністративні стягнення; а також накладати у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, невиконання розпоряджень посадових осіб Держпраці.

Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та пункту 7 Положення №96, наказом Міністерства соціальної політики України 27 березня 2015 року №340 затверджено Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Положення №340).

Відповідно до пункту 1 Положення №340 Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується. Повноваження Управлінь Держпраці поширюються на територію відповідної області.

Таким чином, Управління Держпраці у Полтавській області є спеціально уповноваженим органом, який реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та здійснює державний контроль в тому числі й з питань дотримання прав працівників під час звільнення з роботи, повноваження якого поширюються на Полтавську область.

На час виникнення спірних правовідносин, процедура проведення Держпраці України та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці була встановлена Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 №390 (далі - Порядок № 390).

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку № 390 право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці України та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов`язків мають повноваження державного інспектора з питань праці (далі - Інспектор).

Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в тому числі за обґрунтованим зверненням фізичної особи про порушення їх законних прав.

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Разом з тим, інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», який забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Частиною першою статті 1 цього Закону врегульовано, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

У цій справі встановлено, що за результатами звернення позивача зі скаргою (заявою) про проведення перевірки відповідачем надано відповідь, якою роз`яснено порядок розгляду трудових спорів. 

Фактично, метою звернення було повідомлення про порушення, а не захист прав, оскільки у такий спосіб захист прав неможливий. Вказане свідчить, що між позивачем і відповідачем виникли лише ті публічно-правові правовідносини, які врегульовані Законом України «Про звернення громадян», оскільки інших правовідносин з такого звернення не виникає.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Статтею 6 Конвенції встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Утвердження правової держави відповідно до приписів ст. 1, другого речення ч. 3 ст. 8, ст. 55 та ст. 124 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

З аналізу викладених вище положень законодавства вбачається, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб між учасниками правовідносин існував юридичний спір, а порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, захист прав здійснюється у разі їх порушення і звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Звертаючись до суду з цим позовом, позивач має на меті не захист своїх прав від порушень з боку відповідача у публічно-правовому спорі, а намагається за допомогою судового рішення визначити поведінку суб`єкта владних повноважень та спонукати його до певних дій, які законодавством віднесені до компетенції цього органу, що виходить за межі превентивної функції судового контролю та не відповідає завданням і принципам адміністративного судочинства. 

Крім того, такий підхід суперечить принципу поділу влади у державі на гілки влади, оскільки суд здійснюватиме не контрольну функцію, а функцію керування поведінкою суб`єкта виконавчої влади.

Отже, виходячи зі змісту та обґрунтування позову, колегія суддів констатує відсутність юридичного спору, на який би розповсюджувалась юрисдикція судів, оскільки визнання порушених у зверненні позивача питань як підстави для проведення перевірки іншої особи (органу) не відноситься до компетенції суду, на що не звернули уваги суди попередніх інстанцій.

При цьому слід зазначити, що реальний захист прав позивача, про порушення яких він зазначає у своєму зверненні до відповідача, можливий шляхом вирішення трудового спору у встановленому порядку, зокрема, шляхом звернення позивача до суду із відповідним позовом до роботодавця.

Водночас жодних вимог про захист прав позивача, які врегульовані Законом України «Про звернення громадян» чи Законом України «Про доступ до публічної інформації» ОСОБА_1 не заявляється.

Правовим наслідком висновку про відсутність компетенції у суду визначення наявності чи відсутності підстав для проведення перевірки за зверненням позивача у цій справі щодо його роботодавця, є закриття провадження у справі, оскільки відсутність юридичного спору свідчить про те, що його розгляд перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі слід закрити, оскільки порушений ОСОБА_1 спір не підлягає судовому розгляду, відповідно, і підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Керуючись статтями 238, 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року та постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року у справі №816/953/16 скасувати.

Провадження у справі №816/953/16 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Держпраці у Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду