ПОСТАНОВА
Іменем України

11 березня 2019 року 
Київ
справа №825/25/14
адміністративне провадження №К/9901/3551/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Васильєвої І.А.,
суддів: Пасічник С.С., Юрченко В.П., 
розглянувши у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області 
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.10.2014 (головуючий суддя: Смірнова О.Є.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015 (головуючий суддя: Лічевецький І.О., судді: Грищенко Т.М., Мацедонська В.Е.)
у справі №825/25/14
за позовом Державної фінансової інспекції в Чернігівській області 
до Деснянського басейнового управління водних ресурсів 
про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Державна фінансова інспекція в Чернігівській області (далі - позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Деснянського басейнового управління водних ресурсів (далі - відповідач, Деснянське БУВР), в якому просило зобов'язати відповідача виконати пункти 1, 2 , 3 та 4 вимоги щодо усунення виявлених порушень від 25.06.2013 № 25-07-18-14/4340.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.10.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач просить скасувати ухвалені у справі судові рішення з підстав порушення судами норм пунктів 7, 8 та 10 ст. 10 закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон № 2939-XII) та ухвалити нове рішення про задоволення позову. За доводами касаційної скарги судами не було враховано, що постановою Вищого адміністративного суду України від 27.11.2014 у справі № 825/2859/13-а були визнані законними вимоги Державної фінансової інспекції в Чернігівській області від 25.06.2013 № 25-07-18-14/4340.

Відповідач не реалізував своє процесуальне право подання заперечення проти касаційної скарги.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, позивачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01.07.2010 по 31.12.2012, за результатами якої складено акт ревізії від 28.05.2013 № 07-21/05.
У зв'язку із встановленням ряду порушень, позивачем було направлено відповідачу вимогу щодо усунення виявлених порушень від 25.06.2013 № 25-07-18-14/4340.
Пунктом 1 указаної  вимоги було поставлено вимогу до відповідача про опрацювання матеріали ревізії та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, розглянути питання щодо доцільності зайняття займаної посади винними особами та притягнення до дисциплінарної відповідальності винних осіб. У пункті  2 цієї вимоги вказано, що в ході ревізії встановлено факти проведення видатків на проживання та харчування громадян Російської Федерації, які не є працівниками Деснянського БУВР, що є порушенням ст.15 Угоди між Російською Федерацією та Україною про спільне використання та охорону прикордонних водних об'єктів від 19.10.1992 та пунктів 22, 29, 46 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228. У зв'язку з вищезазначеним Деснянським БУВР проведено незаконне використання коштів на загальну суму 16860,17 грн., у зв'язку з чим відповідача зобов'язано:  вжити заходів щодо відшкодування до бюджету коштів в сумі 16860,17 грн. як безпідставно перерахованих за проживання делегації Російської Федерації; в іншому випадку стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх фізичних осіб, у порядку та розмірах встановлених ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України (КЗпП).
Згідно з пунктом 3 цієї вимоги, в ході ревізії встановлено, що в порушення ст. 18 КЗпП, частини 1 ст. 9 Закону України «Про колективні договори і угоди», пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій», пункту 5 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, затвердженого спільним наказом Мінпраці, Мін'юсту, Мінфіну України від 28.06.1993 № 43, зайво нараховано та виплачено заробітні плати, у зв'язку з чим відповідача зобов'язано: вжити заходів щодо відшкодування до бюджету коштів з працівників Деснянського БУВР в сумі 17209,50 грн., як зайво нараховану та виплачену премію; вжити заходів щодо відшкодування до бюджету коштів з працівників Деснянського БУВР в сумі 7317,39 грн., як зайво нараховану та виплачену заробітну плату за невідпрацьований робочий час за сумісництвом; в іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвому нарахуванні та виплаті заробітної плати, у порядку та у розмірах встановлених ст.ст. 130-136 КЗпП; провести перерахунок та взаємозвірки щодо сплачених сум єдиного соціального внеску по незаконно виплаченій заробітній платі та повернути зайво сплачені кошти в сумі 8903,27 грн. або їх зарахувати в рахунок майбутніх платежів.
У пункті 4 вимоги вказано, що в ході ревізії встановлено, що в порушення ст.ст. 194, 224 Господарського кодексу України, пункту 3.3.3.3, пунктів 3.2.11, 3.3.12, 3.3.7 Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000), затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2008 № 174, та частини 1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансові звітність в Україні», у частині завищення вартості ремонтних робіт на загальну суму 4055761,91 грн., у зв'язку з чим відповідача зобов'язано: 
- відобразити в обліку дебіторську заборгованість в сумі 4055761,91 грн. за невиконані роботи;
- стягнути з ПрАТ «ПМК-55» кошти в сумі 3949550,57 грн., як незаконно отримані за проведення ремонтно-будівельних робіт або забезпечити відшкодування зайвих виплат шляхом виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг;
- стягнути з ДП «ПМК-59» ВАТ «Чернігівводбуд» кошти в сумі 73992,80 грн., як незаконно отримані за проведення ремонтно-будівельних робіт або забезпечити відшкодування зайвих виплат шляхом виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг;
- стягнути з Борзнянського міжрайонного управління водного господарства кошти в сумі 30202,26 грн., як незаконно отримані за проведення ремонтно-будівельних робіт або забезпечити відшкодування зайвих витрат шляхом виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг;
- в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведені зайвих виплат, у порядку та розмірах встановлених ст.ст.130-136 КЗпП.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон) № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23.04.2011  № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21). 

Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися   до   суду   в   інтересах   держави,  якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до частини другої ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються. 

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. 

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із мотивів часткового виконання відповідачем вимог, визначених у пункті 1 та 3 вимоги від 25.06.2013 № 25-07-18-14/4340, та встановлення постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 у справі № 825/2859/13-а, яка набрала законної сили,  обставин неправомірності пунктів  2, 3 та 4, вказаних у вимозі.  
Апеляційний суд, залишаючи без змін постанову суду першої інстанції та пославшись на частину 1 ст. 244-2 КАС України (у редакції. чинній на дату постановлення ухвали апеляційного суду), поклав в основу свого рішення правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 28.10.2014. Згідно з цією правовою позицією вимога органу державного фінансового контролю про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, оскільки такі збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.
Разом із тим із такою оцінкою апеляційним судом доказів у справі не можна погодитися, оскільки вона зроблена без дотримання норм статті 86 КАС України. Згідно з цією статтею суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності (частини перша - третя цієї статті).

Аналіз вищенаведених норм свідчить, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. 

У справі, що розглядається, позивач пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії. Висновки апеляційного суду у цій частині відповідають правильному змісту правового регулювання вищевказаних норм.
Разом із тим вимога позивача від 25.06.2013 № 25-07-18-14/4340, окрім вимог про стягнення збитків, які були наслідком встановлених під час перевірки порушень, містить також інші вимоги, немайнового характеру, та які відповідач має усунути. Невиконання таких вимог було однією із підстав для звернення до суду із позовом. Цим вимогам позивача судом апеляційної інстанції не було дано належної оцінки. Тоді як це входить до предмету доказування при вирішенні вказаного спору. 
У своїй касаційній скарзі позивач звертає увагу суду, що апеляційним судом не було дано жодної оцінки його доводам на спростування висновків суду першої інстанції при застосуванні частини 1 ст. 72 КАС України та оцінці обставин, встановлених постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 у справі № 825/2859/13-а. Так, позивач вказував на скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі постановою Вищого адміністративного суду України від 27.11.2014. Ці доводи позивача, як і докази на їх підствердження, мали бути оцінені апеляційним судом.
Вищенаведене свідчить про те, що при розгляді апеляційної скарги, висновок суду про залишення постанови суду першої інстанції без змін, а апеляційної скарги - без задоволення, був зроблений без належної оцінки доказів у справі та всіх доводів апеляційної скарги. 
Обов'язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з'ясування обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 7, частин 4 та 5 ст. 11 КАС України (у редакції, чинній до внесення змін законом України від 03.10.2017) та закріплено також у частині 4 ст. 9 КАС України (у редакції, чинній на дату ухвалення цієї постанови).

Частиною 1 ст. 242 КАС України (у редакції, чинній на дату ухвалення цієї постанови) встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (частина 2 цієї статті)
Згідно з частиною 3 обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Вищенаведені порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права призвели до передчасних висновків щодо суті спору. Отже постанова апеляційного суду підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції 

Відповідно до частини 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити частково.
Скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2015, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Головуючий суддя: | І.А. Васильєва
Судді: | С.С. Пасічник
| В.П. Юрченко