П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
13 березня 2019 року 
м. Київ 
 
Справа № 820/3713/17
Провадження № 11-1257апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Фірми «Ікар-бізнес» - Товариства з обмеженою відповідальністю до Адміністрації Московського району Харківської міської ради, Харківської міської ради, Інспекції з благоустрою та екології Департаменту комунального господарства Харківської міської ради, Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, Комунального підприємства «Харківські теплові мережі», третя особа - Прокуратура Харківської області, про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Фірми «Ікар-бізнес» - Товариства з обмеженою відповідальністю на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року (суддя Мельников Р. В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року (судді Любчич Л. В., Спаскін О. А., Сіренко О. І.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.  У серпні 2017 року Фірма «Ікар-бізнес» - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - Фірма) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Адміністрації Московського району Харківської міської ради, Харківської міської ради, Інспекції з благоустрою та екології Департаменту комунального господарства Харківської міської ради, Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» (далі - КП «Харківські теплові мережі»), у якому просила: визнати відсутність у відповідачів компетенції щодо складання акта обстеження від 14 листопада 2013 року; визнати відсутність компетенції у КП «Харківські теплові мережі» щодо видачі акта-припису від 13 листопада 2013 року; визнати нечинним та протиправним акт обстеження від 14 листопада 2013 року, у якому зазначено про неможливість проведення ремонтних робіт без звільнення земельної ділянки від усіх споруд навколо тепломагістралі; визнати нечинним та протиправним акт-припис від 13 листопада 2013 року, у якому ставиться вимога про демонтаж об'єкта нерухомого майна; визнати протиправними дії посадових осіб Харківської міської ради та КП «Харківські теплові мережі» щодо знесення нежитлової будівлі (літ. «А-1») на проспекті Тракторобудівників, 104 у м. Харкові.
2.  Свої вимоги позивач обґрунтував тим, що є власником частини нежитлової будівлі (літ. «А-1»), розташованої в м. Харкові на проспекті Тракторобудівників, 104. Для експлуатації цієї будівлі Фірма уклала договір оренди земельної ділянки, дія якого неодноразово продовжувалася. Зазначена будівля не є самовільним будівництвом, що підтверджено рішенням Господарського суду Харківської області у справі № 922/123/14, яке набрало законної сили. З огляду на це позивач вважає незаконними оскаржувані дії та акти відповідачів.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.  Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 31 серпня 2017 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання відсутності у КП «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження від 14 листопада 2013 року і видачі акта-припису від 13 листопада 2013 року; про визнання протиправними дій КП «Харківські теплові мережі» щодо знесення нежитлової будівлі (літ. «А-1») на проспекті Тракторобудівників, 104 у м. Харкові.
4.  Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 грудня 2017 року залишив це судове рішення без змін.
5.   Місцевий адміністративний суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вимоги позивача у цій частині не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді, оскільки КП «Харківські теплові мережі» не є суб'єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Позивачу роз'яснено право на звернення з такими вимогами до суду в порядку цивільного судочинства.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.  У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
7.  На переконання скаржника, КП «Харківські теплові мережі» у межах спірних правовідносин діяло на виконання делегованих йому рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 02 жовтня 2013 року № 605 повноважень із забезпечення звільнення територій від безхазяйного майна, тому спір у цій справі має публічно-правовий характер і повинен розглядатися судом у порядку адміністративного судочинства. 
 
Позиція інших учасників справи
8.  КП «Харківські теплові мережі» подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
9.  Зазначає, що вимоги про наявність чи відсутність компетенції за нормами КАС може заявити лише суб'єкт владних повноважень до іншого суб'єкта владних повноважень. Зауважує, що демонтаж належного скаржникові об'єкта нерухомості був пов'язаний  із потребою проведення аварійних робіт на ділянці тепломагістралі, що є одним з видів статутної діяльності підприємства, та не має жодного відношення до рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 02 жовтня 2013 року № 605 щодо забезпечення звільнення територій від безхазяйного майна.
 
Рух касаційної скарги
10.       Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 жовтня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 листопада 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
12.       Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13.       Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та відмови у відкритті провадження в адміністративній справі) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
14.       За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
15.       Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
16.       Згідно з пунктами 1 і 3 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
17.       Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та аргументів учасників справи
18.       Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
19.       У своєму позові Фірма просила суд, зокрема, визнати відсутність у КП «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження від 14 листопада 2013 року і видачі акта-припису від 13 листопада 2013 року; визнати протиправними дії цього підприємства щодо знесення нежитлової будівлі (літ. «А-1») на проспекті Тракторобудівників, 104 у м. Харкові.
20.       За правилами пункту 3 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
21.       Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 105 КАС адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
22.       За змістом наведених правових норм, компетенційними є спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб'єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
23.       У справі, яка переглядається, позивач не є суб'єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред'явлення позову щодо визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача.
24.       Фактично ці вимоги наразі є не предметом позову, а його підставою, тобто тими обставинами, якими Фірма обґрунтовує протиправність актів і дій КП «Харківські теплові мережі» з демонтажу належного їй нерухомого майна, тому ці вимоги не можуть розглядатися судом як окремий позов. Саме по собі визнання відсутності у зазначеного комунального підприємства компетенції не відновить прав позивача, які він вважає порушеними через знесення належного йому майна, тобто не призведе до реального й ефективного захисту прав позивача.
25.       Беручи до уваги наведене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що вимоги позивача про визнання відсутності у КП «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження і видачі акта-припису не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
26.       Разом із цим Велика Палата Верховного Суду вважає, що у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо вказаних позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в жодній юрисдикції.
27.       Отже, висновки судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги про відсутність компетенції можуть бути предметом судового розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковими.
28.       Стосовно вимог позивача про визнання протиправними дій КП «Харківські теплові мережі» щодо знесення нежитлової будівлі (літ. «А-1») на проспекті Тракторобудівників, 104 у м. Харкові Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
29.       Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
30.       Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. 
31.       Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
32.       Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина або юридичної особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
33.       Основним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є участь суб'єкта владних повноважень стороною у спірних правовідносинах та виконання ним у цих правовідносинах владних управлінських функцій.
34.       У справі, яка переглядається, позивач вважає, що КП «Харківські теплові мережі», демонтуючи належний йому об'єкт нерухомого майна, діяло на виконання делегованих виконавчим комітетом Харківської міської ради владно-управлінських функцій із забезпечення звільнення територій від безхазяйного майна згідно з рішенням від 02 жовтня 2013 року № 605.
35.       Відповідно до пункту 1 цього рішення Департаменту комунального господарства спільно з низкою комунальних підприємств, у тому числі КП «Харківські теплові мережі», доручено забезпечити звільнення території від безхазяйного майна, самовільно розміщених об'єктів, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, залишених будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів, механізмів тощо згідно з додатком, на підставі актів перевірки Інспекції з благоустрою та екології міста Харкова Управління екології та благоустрою Департаменту комунального господарства Харківської міської ради. У разі незвільнення території в добровільному порядку провести звільнення території від самовільно побудованих об'єктів і розміщеного майна згідно з додатком шляхом їх демонтажу та переміщення на територію КП «Харківводоканал» (підпункти 1.1, 1.2 пункту 1 рішення).
36.       КП «Харківські теплові мережі» з цього приводу зазначило, що демонтаж належного позивачеві об'єкта нерухомого майна був пов'язаний не з виконанням зазначеного вище рішення виконавчого комітету Харківської міської ради, а з потребою проведення аварійних робіт на ділянці тепломагістралі, що є одним із видів статутної діяльності цього комунального підприємства.
37.       Аналізуючи характер правовідносин, які склалися між сторонами, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що незалежно від підстави демонтажу КП «Харківські теплові мережі» у цих відносинах не було наділене дискрецією, тобто свободою розсуду вирішувати питання про те, чи підлягає об'єкт нерухомого майна демонтажу і який саме. Повноважень стосовно прийняття таких рішень відповідачеві делеговано не було. Та обставина, що зазначені дії вчинені засобами комунального підприємства означає лише те, що воно залучене технічним виконавцем цих робіт, однак не дає підстав стверджувати про реалізацію ним владних повноважень (зокрема делегованих).
38.       Велика Палата Верховного Суду враховує, що у її постановах від 13 листопада 2018 року (справа № 12-223гс18), 27 листопада 2018 року (справа № 12-190гс18), 12 грудня 2018 року (справа № 11-1264апп18) було зроблено висновок про те, що спори у зазначених справах, предметом яких, серед іншого, було оскарження дій КП «Київблагоустрій» щодо демонтажу об'єктів нерухомого майна, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
39.       Оскільки правовідносини, які склалися між сторонами у справі, яка розглядається, відрізняються від правовідносин в указаних вище справах, то наведений у них висновок не може бути застосований у цій справі.
40.       Так, у згаданих судових рішеннях було, зокрема, встановлено, що КП «Київблагоустрій» наділене повноваженнями щодо здійснення контролю за станом благоустрою населеного пункту, виконанням Правил благоустрою міста Києва, а також притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою. Наявність таких контрольних повноважень у сфері публічних правовідносин притаманне саме адміністративним правовідносинам.
41.       У справі ж, яка переглядається, КП «Харківські теплові мережі», будучи технічним виконавцем робіт з демонтажу об'єкта нерухомого майна, діяло за дорученням (у цивільно-правовому сенсі цього поняття) виконавчого комітету Харківської міської ради. Водночас відносин щодо делегування виконавчим комітетом Харківської міської ради владних (контрольних) повноважень КП «Харківські теплові мережі» між ними не виникло, що є основною відмінністю між цією справою та наведеними вище.
42.       Таким чином, беручи до уваги те, що у справі, яка переглядається, між КП «Харківські теплові мережі» та Фірмою не виникло відносин влади та підпорядкування, у яких відповідач виконував би владно-управлінську функцію стосовно позивача, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про непоширення юрисдикції адміністративного суду на вимоги позивача щодо визнання протиправними дій КП «Харківські теплові мережі» про знесення належної йому нежитлової будівлі.
43.       Водночас Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій частині позовних вимог підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки з огляду на суб'єктний склад спірних правовідносин його належить розглядати в порядку господарського судочинства.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
44.       Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій загалом дійшли правильного висновку про те, що спір у цій справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
45.       Водночас висновок судів про те, що цей спір може бути предметом розгляду в суді в порядку цивільного судочинства, є помилковим, оскільки вимоги позивача про визнання відсутності у КП «Харківські теплові мережі» компетенції щодо вчинення певних дій взагалі не підлягають судовому розгляду, а дії КП «Харківські теплові мережі» щодо знесення належного позивачу об'єкта нерухомого майна можуть бути оскаржені ним у порядку господарського, а не цивільного судочинства, як помилково вважали суди.
46.       Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
47.       За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
48.       Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
49.       У справі, що переглядається, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норми процесуального права, тому касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - зміні в мотивувальній частині.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
50.       Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
51.       Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судове рішення судів першої і апеляційної інстанцій, але виключно у частині мотивів їх прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
1. Касаційну скаргу Фірми «Ікар-бізнес» - Товариства з обмеженою відповідальністю задовольнити частково.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року змінити, виклавши їхні мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | О. Б. Прокопенко
| С. В. Бакуліна | | Л. І. Рогач
| В. В. Британчук | | І. В. Саприкіна
| Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | | О. Г. Яновська
| Н. П. Лященко | |