ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2019 року 
м. Київ
справа №810/4277/16
адміністративне провадження №К/9901/23658/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Шарапи В.М., 
під час попереднього розгляду справи за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної міграційної служби України в Київській області про визнання протиправними дій, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 23.01.2017 (суддя Балаклицький А.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 (колегія суддів у складі: Степанюка А.Г., Кузьменка В.В., Шурка О.І.)  

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2016 року громадянин Соціалістичної Республіки В'єтнам (далі - СРВ) ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Київській області (далі - відповідач, УДМС України в Київській області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в обміні посвідки на постійне проживання громадянину СРВ ОСОБА_2 та складання висновку (рішення) про скасування посвідки на постійне проживання в Україні від 02.08.2016;

- скасувати рішення відповідача у формі висновку від 02.08.2016 про розгляд матеріалів щодо оформлення посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_2;

- зобов'язати відповідача здійснити позивачу обмін посвідки на постійне проживання в Україні у зв'язку з досягненням ним 45-річного віку. 

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 23.01.2017  адміністративний позов задоволено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 постанову Київського окружного адміністративного суду від 23.01.2017 скасовано в частині задоволення позовних вимог про скасування рішення (оформленого у вигляді висновку) УДМС України в Київській області від 02.08.2016 про розгляд матеріалів щодо оформлення посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, та прийнято в цій частині нову, якою у задоволенні позову відмовлено. В решті постанову Київського окружного адміністративного суду від 23.01.2017 залишено без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 є громадянином СРВ. У 2003 році позивач звернувся до Васильківського МВ ГУ МВС України в Київській області з клопотанням про видачу йому посвідки на постійне проживання, оскільки він прибув до СРСР у 1991 році з метою працевлаштування, працював на ВАТ «Канат», переїхав в Україну на постійне проживання після звільнення з роботи.

За результатами розгляду вказаного клопотання Відділом ГІРФО ГУ МВС України в Київській області було прийнято рішення щодо документування громадянина СРВ ОСОБА_2 посвідкою на постійне проживання відповідно до абзацу 4 пункту 4 розділу V «Прикінцевих положень» Закону України від 07.06.2001 № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон № 2491-III) та видано тимчасову посвідку на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_1 від 20.06.2003.

29.07.2016 позивач звернувся до УДМС України в Київській області із заявою про обмін посвідки на постійне проживання у зв'язку з досягненням 45-ти річного віку.

За результатами розгляду поданої позивачем заяви відповідачем було складено висновок про розгляд матеріалів щодо оформлення посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_2, затверджений 02.08.2016 начальником УДМС України в Київській області, в якому зазначено про доцільність направлення його разом з матеріалами справи про видачу посвідки на постійне проживання громадянину СРВ ОСОБА_2 до ДМС України для підготовки проекту наказу Голови ДМС про скасування рішення про видачу посвідки та визнання її недійсною. 

Вказаний висновок вмотивований наступним: позивач прибув на роботу не в Україну, а працював у Російській Федерації. На момент звернення, а саме 20.06.2003, положеннями законодавства України не було передбачено оформлення посвідки на постійне проживання на підставі дозволу на імміграцію відповідно до абзацу 4 пункту 4 розділу V «Прикінцевих положень» Закону № 2491-III, а позивач не мав жодних підстав щодо отримання посвідки на постійне проживання. У зв'язку з викладеним, головний спеціаліст відділу у справах іноземців та осіб без громадянства УДМС України в Київській області Кузнєцова  Г.В. дійшла висновку, що оформлена громадянину СРВ ОСОБА_2 20.06.2003 тимчасова посвідка підлягає визнанню недійсною та вилученню. 

Не погоджуючись з правомірністю прийняття відповідачем рішення (висновку)  та відмови в обміні бланку посвідки на постійне проживання в Україні у зв'язку з досягненням 45-річного віку позивач звернувся з даним позовом до суду. 

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що спірне рішення УДМС України в Київській області, оформлене висновком від 02.08.2016, є протиправним та підлягає скасуванню, враховуючи відсутність законних підстав для скасування посвідки позивача на постійне проживання в Україні. Суд першої інстанції зазначив, що скасування дозволу на імміграцію з підстав пропуску шестимісячного строку для подання заяви про видачу посвідки на постійне проживання в Україні, чинним законодавством не передбачено. Також, суд вважає, що відповідачем була допущена протиправна бездіяльність при розгляді заяви позивача щодо обміну посвідки на постійне проживання в Україні у зв'язку із досягненням ним 45-річного віку.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про скасування рішення (оформленого у вигляді висновку) відповідача та відмови в задоволенні позовних вимог в цій частині, оскільки такий висновок не порушує права особи безвідносно до його змісту, а є лише відображенням фактичних дій працівників органів ДМС. Разом з тим, суд апеляційної інстанції вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є визнання протиправними дій відповідача щодо відмови в обміні посвідки на постійне проживання в Україні позивача, дій щодо складання висновку (рішення) про скасування посвідки та зобов'язання відповідача здійснити позивачу обмін бланку посвідки на постійне проживання в Україні.  

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що позивач не може вважатися особою, яка має дозвіл на імміграцію, оскільки він звернувся з відповідною заявою лише 20.06.2003, після спливу передбаченого Законом №    2491-ІІІ шестимісячного строку. Наголошує, що висновок не є актом індивідуальної дії в розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), адже він не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, оскільки в ньому лише викладені окремі факти, що були встановлені відповідачем після ознайомлення з прийнятим рішенням Відділом ГІРФО ГУ МВС України в Київській області, внаслідок якого позивача було документовано посвідкою на постійне проживання. Крім того, зазначає про відсутність у відповідача правових підстав для проведення обміну посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_2, оскільки наказ ДМС України від 31.08.2016 №    222, яким було визнано недійсною та такою, що підлягала вилученню, посвідка на постійне проживання позивача в Україні, в судовому порядку не був скасований.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що в Київському окружному адміністративному суді розглядається справа № 810/1709/17 про визнання протиправним наказу ДМС України від 31.08.2016 № 222 в частині, що стосується позивача. Просить відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.  

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 26 Конституції України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України.

Згідно з абзацом 6 статті 1 Закону № 2491-III (в редакції, чинній на час видачі позивачу посвідки на постійне проживання) посвідка на постійне проживання - документ, що підтверджує право іноземця чи особи без громадянства на постійне проживання в Україні.

Відповідно до пункту 4 Розділу V «Прикінцеві положення» Закону №    2491-ІІІ (в редакції, чинній на час видачі позивачу посвідки на постійне проживання) вважаються такими, що мають дозвіл на імміграцію в Україну, іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну до 06.03.1998 за Угодою між Урядом СРВ та Урядом СРСР про направлення і прийняття в'єтнамських громадян на професійне навчання та  роботу на підприємства і в організації СРСР від 02.04.1981, залишилися проживати в Україні і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на постійне проживання в Україні. Особам, зазначеним у пункті 4 Прикінцевих положень, посвідка на постійне проживання видається за їхніми заявами або заявами їх законних представників без оформлення дозволу на імміграцію. На них поширюється дія статей 12-15 цього Закону.

За приписами статті 12 Закону № 2491-ІІІ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) дозвіл на імміграцію може бути скасовано, якщо: 1)    з'ясується, що його надано на підставі свідомо неправдивих відомостей, підроблених документів чи документів, що втратили чинність; 2) іммігранта засуджено в Україні до позбавлення волі на строк більше одного року і вирок суду набрав законної сили; 3) дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні; 4)   це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; 5) іммігрант порушив законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства; 6) в інших випадках, передбачених законами України. 

Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 2491-ІІІ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, не пізніш як у тижневий строк надсилає копію рішення про скасування дозволу на імміграцію особі, стосовно якої прийнято таке рішення, та вилучає у неї посвідку на постійне проживання.

Відповідно до пункту 21 Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.12.2002 № 1983 (далі - Порядок № 1983) дозвіл на  імміграцію скасовується органом, який його видав. Питання щодо скасування дозволу вправі порушити орган внутрішніх справ, інший орган виконавчої влади, який у межах наданих йому повноважень забезпечує виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію. 

Пунктами 22-23 Порядку № 1983 встановлено, що для започаткування процедури розгляду питання про скасування дозволу на імміграцію відповідне подання надсилається до органу, який приймав рішення про надання такого дозволу. Департамент, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний строк подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення. Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію та іммігранти. 

Згідно з пунктом 24 Порядку № 1983 рішення про скасування дозволу на імміграцію надсилається протягом тижня органом, що його прийняв, до територіального підрозділу за місцем проживання для вилучення посвідки на постійне проживання в іммігранта та вжиття заходів відповідно до статті 13 Закону № 2491-ІІІ. Копія рішення надсилається Держкомкордону. 

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачу не надавався дозвіл на імміграцію в Україні, оскільки він прибув до України у 1991 році, а Закон № 2491-III, прийнятий 07.06.2001, передбачив набуття дозволу на імміграцію позивача без окремої дії чи рішення суб'єкта владних повноважень. Тому позивачу в силу дії вказаного Закону щодо набуття права на дозвіл на імміграцію надана посвідка на постійне місце проживання в Україні без надання дозволу на імміграцію. Відповідачем не доведено та матеріали справи не містять доказів того, що за час перебування позивача на території України з'явилися обставини, які б тягли за собою визнання його таким, що не має дозволу на імміграцію з підстави, передбаченої абзацом 4 пункту 4 Прикінцевих положень Закону № 2491-III. Крім того, доказів того, що Тимчасова посвідка позивача є отриманою у непередбаченому законом порядку також, не надано.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що при наданні позивачу посвідки на постійне місце проживання в Україні, Відділом ГІРФО ГУ МВС України в Київській області було проведено перевірку законності залишення його на постійне проживання на території України та керувалось положеннями Закону № 2491-III, підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію не виявило та надало посвідку на постійне місце проживання в Україні.

Таким чином, доводи скаржника про те, що позивач не може вважатися особою, яка має дозвіл на імміграцію, оскільки він звернувся з відповідною заявою лише 20.06.2003, після спливу передбаченого Законом № 2491-ІІІ шестимісячного строку є необґрунтованими.

Відповідно до пункту 9 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.2012 № 251 (далі - Порядок №    251) строк дії посвідки на постійне проживання не обмежується. Посвідка на постійне проживання підлягає обміну в разі досягнення особою 25- і 45-річного віку.

Приписи пункту 11 Порядку № 251 визначають, що за результатами розгляду заяви протягом семи днів (для оформлення посвідки на постійне проживання) або не більш як 15 днів (для оформлення посвідки на тимчасове проживання) з дня подання всіх визначених цим Порядком документів приймається рішення про видачу або відмову у видачі посвідки, яке затверджується Головою ДМС, а у разі його відсутності - заступником Голови ДМС чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником. У заяві робиться відмітка про прийняте рішення або зазначаються причини відмови у видачі посвідки.

Відповідно до абзацу 1 пункту 16 Порядку № 251 для обміну посвідки на постійне проживання в разі досягнення іноземцем та особою без громадянства 25- і 45-річного віку подаються документи, зазначені у підпунктах 1-4 і 6 пункту 15 цього Порядку.  

Підстави до відмови у видачі посвідки іноземцеві та особі без громадянства визначені пунктом 17 Порядку № 251, а пунктами 18 та 19 цього Порядку передбачені підстави до скасування посвідки на постійне (тимчасове) проживання.

Згідно з пунктом 21 Порядку № 251 іноземець та особа без громадянства протягом місяця з дня отримання копії рішення про відмову у видачі посвідки або скасування посвідки на тимчасове проживання має право на його оскарження шляхом звернення до ДМС або суду. Оскарження такого рішення зупиняє його виконання. 

Пунктом 4.1. Тимчасового порядку розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15.07.2013 № 681 (далі - Тимчасовий порядок) передбачено, що обмін посвідки здійснюється в разі наявності підстав, визначених пунктами 14 та 16 Порядку № 251.

Згідно з абзацом 1 пункту 4.5 Тимчасового порядку працівник територіального органу чи підрозділу ДМС при надходженні заяви про обмін посвідки перевіряє наявність підстав для обміну посвідки, звіряє відомості про іноземців чи осіб без громадянства, указані в їхніх паспортних документах, з даними, що містяться в цих заявах, перевіряє відсутність підстав для прийняття рішення про відмову у видачі посвідки, передбачених пунктом 17 Порядку № 251.  

Пунктом 4.6. Тимчасового порядку передбачений семиденний строк розгляду Головою ДМС (а в разі його відсутності - заступником Голови ДМС) чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником заяви про обмін посвідки на постійне проживання з дати подачі всіх визначених цим Тимчасовим порядком документів.

Аналіз наведених вище норм свідчить, що після спливу, визначеного пунктом 4.6 Тимчасового порядку семиденного строку з дня подачі особою до територіального органу чи підрозділу ДМС України заяви про обмін посвідки на постійне проживання у зв'язку із досягненням ним 45-річного віку, за умови подачі визначених Тимчасовим порядком документів, Головою ДМС (а в разі його відсутності - заступником Голови ДМС) чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником має бути прийнято рішення про видачу або відмову у видачі нової посвідки.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у зв'язку з досягненням 45-річного віку позивач у липні 2016 році звернувся до УДМС України в Київській області із письмовою заявою та переліком документів, в якій просив здійснити йому обмін бланку посвідки на постійне проживання в Україні. За результатами розгляду заяви позивача головним спеціалістом відділу у справах іноземців та осіб без громадянства УДМС України в Київській області Кузнєцовою  Г.В. був складений висновок, згідно з яким позивачу повідомлялось про відмову в обміні посвідки на постійне проживання в Україні. Разом з тим, будь-яких зауважень щодо поданої заяви та пакету доданих до неї документів УДМС України в Київській області не наведено. 

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що належним способом відновлення порушеного права позивача є визнання протиправними дій відповідача щодо відмови в обміні посвідки на постійне проживання громадянина СРВ ОСОБА_2, дій щодо складання висновку (рішення) про скасування посвідки позивачу та зобов'язання відповідача здійснити позивачу обмін бланку посвідки на постійне проживання в Україні у зв'язку з досягненням ним 45-річного віку.                      

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог в частині скасування Висновку  відповідача, оскільки результати розгляду заяви про обмін посвідки на постійне проживання оформлюються рішенням голови ДМС (а в разі його відсутності - заступником голови ДМС) чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником, у той час як висновок у розумінні пункту 4.5 Тимчасового порядку є лише відображенням фактичних дій працівників органів ДМС (головного спеціаліста відділу у справах іноземців та осіб без громадянства УДМС України в Київській області Кузнєцової Г.В.), а тому не створює жодних правових наслідків. Відповідно, такий висновок не порушує права особи безвідносно до його змісту.

Доводи скаржника про відсутність у відповідача правових підстав для проведення обміну посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_2, оскільки наказ ДМС України від 31.08.2016 № 222, яким було визнано її недійсною та такою, що підлягає вилученню, ним не оскаржувався, колегія суддів відхиляє, оскільки зазначений наказ був предметом судового розгляду, за наслідками якого він визнаний протиправним та скасований, в частині, що стосується позивача (адміністративна справа № 810/1709/17).

Посилання скаржника на те, що позивачем в адміністративному позові була заявлена вимога про зобов'язання відповідача утриматися від виконання наказу ДМС України від 31.08.2016 № 222 в частині, що стосується позивача, проте судом першої інстанції не було її розглянуто, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, позивачем до суду 23.01.2017 (а.с. 57) було надано заяву про уточнення позовних вимог, серед яких такої вимоги позивачем заявлено не було.   

Отже, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.  

Таким чином, підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції відсутні, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 залишити без змін, а касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Київській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: | | І.Л. Желтобрюх
Судді: | | О.В. Білоус
| | В.М. Шарапа