ПОСТАНОВА
Іменем України

10 квітня 2019 року 

м. Київ
справа №753/21690/17
адміністративне провадження №К/9901/52868/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва 
на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року (колегія у складі суддів Ісаєнко Ю.А., Мельничук В.П., Лічевецький І.О.)
у справі № 753/21690/17
за позовом ОСОБА_1
до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області 
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1.          29.08.2017 ОСОБА_1 звернувся до Пухівської сільської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою, щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,40 га в селі Пухівка Броварського району Київської області.
2.          Рішенням Пухівської сільської ради від 10.10.2017 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу, оскільки вказана земельна ділянка на картографічному матеріалі земельна ділянка згідно з Генеральним планом села зарезервована для громадського центру.
3.          22.11.2017 ОСОБА_1 звернувся до Дарницького районного суду м. Києва з позовом до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області від 10.10.2017 №774-ХVІІІ-VII «Про відмову у наданні земельної ділянки громадянину ОСОБА_1» та зобов'язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 0,40 га в селі Пухівка Броварського району Київської області.
4.          Ухвалою Дарницького районного суду м. Києва від 06.12.2017 забезпечено позов шляхом заборони Пухівській сільській раді Броварського району Київської області вчиняти будь-які дії, пов'язані із наданням у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,40 га на території Пухівської сільської ради Броварського району Київської області в межах населеного пункту відповідно із графічними даними розташування бажаної земельної ділянки до набранням по даній справі рішення законної сили.
5.          Постановою Дарницького районного суду м. Києва від 09.01.2018 позов задоволено.
6.          Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Пухівська сільська рада та заступник прокурора міста Києва подали апеляційні скарги.
7.          Апеляційну скаргу Пухівської сільської ради від 14.02.2018 на постанову Дарницького районного суду м. Києва від 09.01.2018 зареєстровано в апеляційному суді 19.03.2018. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2018 апеляційну скаргу Пухівської сільської ради залишено без руху у зв'язку із несплатою судового збору. Згодом, ухвалою від 19.04.2018 апеляційну скаргу повернуто у зв'язку із не усуненням її недоліків.
8.          Апеляційну скаргу прокурора від 19.03.2018 зареєстровано в апеляційному суді 22.03.2018. Причиною звернення прокурора з апеляційною скаргою стало порушення права територіальної громади села Пухівка на розпорядження земельними ділянками. В апеляційній скарзі прокурор зазначає, що Пухівською сільською радою на протязі тривалого часу не вжито заходів щодо оскарження незаконного судового рішення, що свідчить про неналежне здійснення захисту державних інтересів, а тому є підстави для застосування прокуратурою м. Києва представницьких повноважень.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2018 апеляційну скаргу прокурора залишено без руху у зв'язку із несплатою судового збору. Згодом, ухвалою від 18.04.2018 відкрито апеляційне провадження.
9.          08.05.2018 від позивача надійшла заява про закриття апеляційного провадження. Позивач вважав, що Пухівська сільська рада, яка є відповідачем у справі, реалізувала процесуальне право на апеляційне оскарження судового рішення, а тому у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в суді.
10.          Закриваючи апеляційне провадження, суд апеляційної інстанції зазначив, що апелянт не є учасником правовідносин, що склалися між позивачем та відповідачем з приводу розгляду звернення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, постановою суду від 09.01.2018 не вирішувалося питання про права, інтереси чи обов'язки заступника прокурора міста Києва, про які зазначено в апеляційній скарзі. Відтак, прокурор не набув права апеляційного оскарження такого судового рішення.
11.          11.06.2018 до Верховного Суду від заступника прокурора міста Києва надійшла касаційна скарга. Просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. 
12.          Ухвалою від 06.07.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.

ІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          Заступник прокурора міста Києва не погоджується з ухвалою суду апеляційної інстанції з таких підстав:
А) суд першої інстанції, зобов'язуючи сільську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, незаконно взяв на себе повноваження, які належать виключно сільській раді. Обраний прокурором спосіб захисту спрямований на захист суспільних інтересів та права власності Українського народу. Рішення суду призводить також до порушення прав територіальної громади, державних інтересів;
Б) прокурор звернувся до суду з підстав, передбачених ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Спірні правовідносини пов'язані з розпорядженням землями, становлять суспільний, публічний інтерес, який полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції органів державної влади, місцевого самоврядування, відновленні становища, яке існувало до порушення права власності народу на землю.
14. 20.07.2018 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу. У відзиві позивач наводить аргументи, які збігаються з доводами ухвали, яка оскаржується.

ІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм процесуального права, і вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
16.          Предметом спору є правомірність рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області від 10.10.2017 №774-ХVІІІ-VII «Про відмову у наданні земельної ділянки громадянину ОСОБА_1», а його підставами - незаконність відмови в наданні дозволу.
17.          Ключовим правовим питання у справі є обґрунтованість звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою. 
18.          У ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги, передбачено:

3. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
4. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

19.          Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг. 
20.          Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 
21.          Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII. Відповідно до п.   3 ч.   1 ст.   131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
22.          Під час звернення прокурора до суду, зокрема і з апеляційною скаргою, суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
23.          Загальні підходи до оцінки підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.
24.          У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
25.          У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що суд першої інстанції, зобов'язуючи сільську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, незаконно взяв на себе повноваження, які належать виключно сільській раді.
26.          Таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави, оскільки дотримання закону під час ухвалення судового рішення відповідає загальним публічним інтересам.
27.          Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. 
28.          У загаданій постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. 
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. 
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
29.          Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
30.          Застосовуючи ці загальні підходи в контексті обставин справи, Суд звертає увагу, що Пухівська сільська рада подала апеляційну скаргу на постанову від 09.01.2018, отже реалізувала процесуальне право на оскарження судового рішення. Зазначене повністю спростовує твердження прокурора про те, що рада тривалий час не вживає заходів щодо оскарження незаконного судового рішення, що свідчить про неналежне здійснення захисту державних інтересів. Те, що апеляційну скаргу було повернуто, є наслідком невиконання радою вимог процесуального закону щодо сплати судового збору і не перешкоджає повторному зверненню зі скаргою після усунення недоліків. 
31.          З огляду на це, не було передбачених законом виключних випадків, які є підставами для звернення прокурора до суду на захист інтересів держави. 
32.          Закриваючи апеляційне провадження, Суд апеляційної інстанції виходив з того, що апелянт не є учасником правовідносин, що склалися між позивачем та відповідачем з приводу розгляду звернення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, постановою суду від 09.01.2018 не вирішувалося питання про права, інтереси чи обов'язки заступника прокурора міста Києва, про які зазначено в апеляційній скарзі. Відтак, прокурор не набув права апеляційного оскарження такого судового рішення.
33.          Суд погоджується, що провадження у справі слід було закрити. Проте вважає, що мотиви, наведені в ухвалі від 08.05.2018, суперечать ч. 1 ст. 293 КАС України. 
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 293 КАС України оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції мають право: (1) учасники справи, (2) особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки.
35.          Відповідно до ст. 42 КАС України, яка має заголовок «Склад учасників справи», учасниками справи є сторони, треті особи. У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Саме до цієї останньої групи осіб належить прокурор.
36.          Особи, які не брали участі у справі, можуть оскаржити рішення суду лише за умови, що суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки. Отже, передумовою їх права на оскарження є матеріально-правова заінтересованість цих осіб. Йдеться саме про їх власну, особисту заінтересованість.
37.          У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов'язки чи інтереси. 
38.          За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 24.06.2008 у справі №2/164-35/246, судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов'язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов'язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов'язків. Будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.
39.          Зазначена правова позиція була підтримана Верховним Судом у постанові від 17.05.2018 у справі № 904/5618/17, у постанові від 11.07.2018 у справі № 911/2635/17, в ухвалі від 19.10.2018 у справі № 826/13182/17 та інших і є сталою.
40.          Отже, у вирішенні питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з'ясувати, чи буде у зв'язку з прийняттям судового рішення з даної справи таку особу наділено новими правами чи покладено на неї нові обов'язки, або змінено її наявні права та/або обов'язки, або позбавлено певних прав та/або обов'язків у майбутньому. 
41.          Правовий статус прокурора, як особи, яка може оскаржити судове рішення, суттєво відрізняється. Він не є особою, про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки якої ухвалено судове рішення. Прокурор не має матеріально-правової заінтересованості у справі, оскільки не є учасником спірних правовідносин, у даному випадку - відносин щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Рішення суду не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов'язків прокурора щодо інших учасників справи. Прокурор має лише процесуальну (службову) заінтересованість, яка полягає у тому, щоб інтереси держави були належним чином захищені.
42.          Правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення ч. 3, 4 ст. 53 КАС України, а не ч. 1 ст. 293 КАС України. Для оскарження рішення прокурор повинен доводити порушення інтересів держави, а не своїх особисто. З цих причин, застосування судом ч. 1 ст. 293 КАС України до спірних правовідносин є помилковим.
43.          Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за скаргою належної особи.
44.          Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.
45.          У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Відповідно, у разі подання прокурором апеляційної скарги без передбачених законом підстав, суд апеляційної інстанції повинен повернути її прокурору. 
46.          Водночас, КАС України прямо не передбачає, які наслідки мають наставати у разі помилкового відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою прокурора без визначених законом підстав. 
47.          Відповідно до ч. 7 ст. 6 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
48.          Враховуючи відсутність відповідної процесуальної правової норми, Суд дійшов висновку, що у разі помилкового відкриття апеляційного провадження за скаргою прокурора, який не довів підстав для представництва інтересів держави, підлягає застосуванню аналогія закону. Найбільш подібні правовідносини регулює ч. 1 ст. 305 КАС України, яка передбачає закриття апеляційного провадження з підстав, які перешкоджають розгляду апеляційної скарги по суті. 
49.          Беручи до уваги ч. 1 ст. 305 КАС України, зважаючи на те, що апеляційний перегляд за скаргою прокурора, який не довів підстав для представництва інтересів держави, суперечить закону та враховуючи усталену судову практику, Суд дійшов висновку, що помилково відкрите апеляційне провадження підлягає закриттю. 
50.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
51.          Суд встановив неправильне застосування судом апеляційної інстанції ч. 1 ст. 293 КАС України, однак це порушення не призвело до неправильного вирішення справи. Відтак, підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ :

1.          Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення.
2.          Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя                                                                                                     В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко 

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб