П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
22 квітня 2019 року
м. Київ
Справа № 819/2209/15
Провадження № 11-1355апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С.,  Лобойка Л. М ., Лященко Н.  П., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом  ОСОБА_3 до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Імексбанк» Северина Юрія Петровича (далі - АТ «Імексбанк», Банк, уповноважена особа Фонду, Фонд відповідно), Фонду про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року (судді Ніколін В. В., Гінда О. М., Качмар В. Я.),
УСТАНОВИЛА:                                                              
У липні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до уповноваженої особи Фонду, Фонду, у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність уповноваженої особи Фонду щодо невключення ОСОБА_3 до переліку вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами у гарантованому розмірі, визначеному законодавством, за рахунок Фонду за договором про приєднання до публічного договору № 1 банківського вкладу (депозиту) від 20 січня 2014 року № 660047644;
- зобов`язати уповноважену особу Фонду включити ОСОБА_3 до переліку вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, із визначенням сум, що підлягають відшкодуванню за договором про приєднання до публічного договору № 1 банківського вкладу (депозиту) від 20 січня 2014 року № 660047644, у розмірі, передбаченому законодавством;
- зобов`язати Фонд включити ОСОБА_3 на підставі додаткової інформації, наданої уповноваженою особою Фонду, до загального реєстру вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами в АТ «Імексбанк» за рахунок Фонду, у розмірі визначеному законодавством.
Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 22 вересня 2015 року позов задовольнив частково.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 листопада 2016 року рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у цій справі закрив, оскільки спір у справі не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що оскільки Банк знаходиться в процедурі ліквідації у зв`язку із визнанням його неплатоспроможним, то спір у справі повинен розглядатися за правилами господарського судочинства.
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 оскаржив його в касаційному порядку. Посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Позивач вважає, що спір у справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У запереченні на касаційну скаргу уповноважена особа Фонду просить відмовити у задоволенні вимог касаційної скарги позивача та стверджує, що операція щодо перерахунку коштів на рахунок ОСОБА_3 була проведена Банком у період застосування обмежень, встановлених постановою Правління Національного банку України (далі - НБУ) від 15 січня 2015 року № 16/БТ «Про віднесення банку до категорії проблемних», і свідчить про штучність та фіктивність створення правових підстав для отримання позивачем суми гарантованого відшкодування з коштів Фонду.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 16 січня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою  ОСОБА_3 Копії цієї скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на неї.
20 листопада 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки ОСОБА_3 оскаржує рішення суду з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та запереченні на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій, 20 січня 2015 року між АТ «Імексбанк» та ОСОБА_3 укладено договір № 660047644 про приєднання до публічного договору № 1 банківського вкладу (депозиту) від 20 січня 2014 року строком на 93 дні. Відповідно до пункту 3.1 публічного договору Банк приймає від вкладника вклад, внесений на умовах, які визначені у цьому договорі та договорі про приєднання до договору, та зобов`язується повернути вклад та сплатити проценти за його користування.
Відповідно до квитанції від 20 січня 2015 року № 53232 ОСОБА_3 вніс кошти на рахунок Банку - відділення АТ «Імексбанк» у місті Тернополі в сумі 150  000 грн з призначенням платежу «внесок готівки на рахунок».
26 січня 2015 року постановою Правління НБУ № 50 АТ «Імексбанк» віднесено до категорії неплатоспроможних. На підставі цієї постанови виконавчою дирекцією Фонду прийнято рішення від 26 січня 2015 року № 16 про запровадження у Банку тимчасової адміністрації строком на три місяці з 27 січня по 26 квітня 2015 року та призначено уповноважену особу Фонду.
Рішенням виконавчої дирекції Фонду від 23 квітня 2015 року № 84 продовжено здійснення тимчасової адміністрації в АТ «Імексбанк» по 26 травня 2015 року .
27 травня 2015 року виконавча дирекція Фонду відповідно до постанови Правління НБУ від 21 травня 2015 року № 330 «Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ «Імексбанк» ухвалила рішення № 105 про початок здійснення процедури ліквідації АТ «Імексбанк» та призначила уповноважену особу Фонду.
13 травня 2015 року уповноважена особа Фонду направила повідомлення ОСОБА_3 про тимчасове призупинення виплат у зв`язку із попередніми висновками про те, що за участі позивача в Банку було проведено операції, які можуть містити ознаки нікчемності та підпадати під критерії нікчемності, визначені підпунктом 7 статті 38 Закону України від 23 лютого 2012 року                 № 4452-VІ «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій; далі - Закон № 4452-VІ). 
25 травня та 10 червня 2015 року позивач звертався до уповноваженої особи Фонду з вимогами виплати коштів за вкладом, на які отримав відповідь від 17 липня 2015 року про проведення досудового розслідування щодо предмет встановлення в діях посадових осіб Банку та, можливо, клієнтів Банку ознак протиправності.
24 червня 2015 року Фонд через Публічне акціонерне товариство «Альфа-банк» ОСОБА_3 провів часткову виплату вкладу у розмірі 329 грн 5 коп.
У зв`язку з припиненням виплати коштів за вкладом за рахунок Фонду в межах гарантованої суми відшкодування та відсутністю ОСОБА_3 в переліку вкладників АТ «Імексбанк» позивач звернувся до суду.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір у справі належить розглядати в порядку господарського судочинства, проте ОСОБА_3 наводить доводи про те, що спірні правовідносини мають публічно-правовий характер та підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства. 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язано з процесуальним законодавством.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, які виникли між позивачем, Фондом та уповноваженою особою Фонду і визначення яких залежить від з`ясування прав позивача, статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов`язків Фонду і його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55  Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) установлено право на судовий захист і зазначено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб`єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій.
За правилами частин першої та другої статті 17 КАС  юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Законом № 4452-VI установлено правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, і цей Закон є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин.
За змістом статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об`єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні. 
Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 4452-VI основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими частиною другою статті 4 Закону № 4452-VI, серед яких, зокрема: ведення реєстру учасників Фонду; здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами в разі прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; здійснення заходів щодо інформування громадськості про функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, захисту прав та охоронюваних законом інтересів вкладників.
Крім того, відповідно до статті 6 Закону № 4452-VI Фонд наділено повноваженнями видавати нормативно-правові акти, що підлягають державній реєстрації у порядку, встановленому законодавством, з питань, віднесених до його повноважень, які є обов`язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами.
За змістом пункту 17 частини першої статті 2 цього Закону уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
За приписами частини першої статті 54 Закону № 4452-VIрішення, що приймаються відповідно до цього НБУ, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, нормативно-правове регулювання статусу Фонду та його місце в системі гарантування вкладів фізичних осіб дозволяє зробити висновки про те, що Фонд є суб`єктом публічного права, створений з метою реалізації публічних інтересів держави у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, здійснює нормативне регулювання, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС. 
Учасниками цих правовідносин є виключно вкладники та Фонд, і саме в цих учасників виникають відповідні права та обов`язки.
Банк, який ліквідується, жодним чином не впливає на той факт, чи буде особу включено до переліку тих осіб, які мають право на відшкодування за рахунок коштів Фонду. Це питання відповідно до норм Закону № 4452-VI вирішує виключно Фонд. 
Так, згідно із частинами першою та другою статті 26 Закону № 4452-VIФонд гарантує кожному вкладнику банку відшкодування коштів за його вкладом. Фонд відшкодовує кошти в розмірі вкладу, але не більше суми граничного розміру відшкодування коштів за вкладами. Сума граничного розміру відшкодування коштів за вкладами не може бути меншою 200 тис. грн. Вкладник має право на одержання гарантованої суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду в межах граничного розміру відшкодування коштів за вкладами.
Нормами статті 27 Закону № 4452-VI встановлено порядок визначення вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами, а саме:
- уповноважена особа Фонду складає перелік вкладників та визначає розрахункові суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду відповідно до вимог цього Закону станом на день початку процедури виведення Фондом банку з ринку;
- уповноважена особа Фонду формує перелік вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, з визначенням сум, що підлягають відшкодуванню;
- виконавча дирекція Фонду затверджує реєстр вкладників для здійснення виплат гарантованої суми відшкодування відповідно до наданого уповноваженою особою Фонду переліку вкладників. Фонд публікує оголошення про відшкодування коштів вкладникам у газетах «Урядовий кур`єр» або «Голос України» та на своїй офіційній сторінці в мережі Інтернет не пізніше ніж через сім днів з дня прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку;
- уповноважена особа Фонду формує переліки вкладників, кошти яких не підлягають відшкодуванню Фондом.
Відповідно до частини першої статті 28 Закону № 4452-VI Фонд розпочинає виплату відшкодування коштів вкладникам, їх уповноваженим представникам чи спадкоємцям у національній валюті України з наступного робочого дня після затвердження виконавчою дирекцією Фонду реєстру вкладників для здійснення виплат гарантованої суми відшкодування.
Отже, правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання гарантованого відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банку-боржника.
Саме тому в частині восьмій статті 36 Закону № 4452-VI зазначено, що дія Закону України від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон № 2343-ХІІ) на банки не поширюється.
Таким чином, немає підстав вважати, що правовідносини між вкладниками та Фондом щодо формування переліку осіб, які мають право на відшкодування вкладів за рахунок коштів Фонду, складаються з участю банку. Тому ці правовідносини не стосуються безпосередньо процедури ліквідації банку. Юридичний факт неплатоспроможності банку є лише підставою для виникнення правовідносин щодо відшкодування вкладникам їх вкладів за рахунок коштів Фонду, проте процес ліквідації має окремий перебіг і не впливає на обсяг гарантованого відшкодування вкладникам.
Наведене свідчить про те, що спір стосовно права на відшкодування вкладів фізичних осіб за рахунок коштів Фонду в межах гарантованого державою відшкодування за вкладами є публічно-правовим, має особливий характер і стосується виконання окремої владної функції Фонду, а саме організації виплат відшкодувань за вкладами (пункт 4 частини другої статті 4 Закону № 4452-VI), тому його не можна вважати спором у зв`язку з процесом ліквідації банку.
Частиною другою статті 6 Конституції України визначено, що органи судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
З огляду на зазначені норми матеріального та процесуального права перевірка законності дій (бездіяльності) та рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владних управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави не регулюється нормами Закону № 2343-ХІІ відповідно до прямого припису частини восьмої статті 36 Закону № 4452-VI, який є спеціальним щодо таких правовідносин, а тому підстав для розгляду цієї справи в порядку цивільного (господарського) судочинства немає.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Фонд є державною спеціалізованою установою, що виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважена особа Фонду в цьому випадку виконує від імені Фонду делеговані ним повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб, а тому спір стосовно формування переліку вкладників, які мають право на гарантоване державою відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, та затвердження реєстру вкладників для здійснення гарантованих виплат є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Саме така позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 6 червня 2018 року у справі № 813/6392/15, від 13 червня 2018 року у справі № 820/12122/15 та від 5 грудня 2018 року у справі № 826/2211/15.
Таким чином, спір у цій справі підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Отже, викладені в оскаржуваній ухвалі суду апеляційної інстанції висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на спірні правовідносини у цій справі ґрунтуються на неправильному застосуванні норм права.
Тому на підставі частини першої статті 353 КАС ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Не підлягають задоволенню вимоги касаційної скарги про залишення в силі рішення суду першої інстанції, оскільки прийняття такого рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                     Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв | О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко |