П О С Т А Н О В А
 
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ 
 
30 січня 2019 року           
м. Київ
Справа № 826/2793/18
Провадження № 11-1309апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Орандж Буд» (далі - ТОВ «Орандж Буд»), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Інспекція), Крюківщинської сільської ради (далі - Сільрада), Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області (далі - РДА) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Державіаслужби на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 березня 2018 року (суддя Бояринцева М. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2018 року (судді Шурко О. І., Василенко Я. М., Степанюк А. Г.),
УСТАНОВИЛА:
У лютому 2018 року Державіаслужба звернулася до суду з позовом до ТОВ «Орандж Буд», Інспекції, Сільради, РДА, в якому просила:
- зобов'язати ТОВ «Орандж Буд» виконати рішення Державіаслужби від 8 грудня 2017 року № 65;
- визнати протиправною бездіяльність Сільради, РДА в частині погодження об'єкта будівництва за адресою: Києво-Святошинський р-н, с. Крюківщина, вул. Одеська, 23, з Державіаслужбою та зобов'язати вчинити дії щодо погодження зазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Інспекції щодо видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Сільради, РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва за адресою: Києво-Святошинський р-н, с. Крюківщина, вул. Одеська, 23, та скасувати їх.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 1 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
За висновком суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, спірні правовідносини у справі виникли щодо здійснення ТОВ «Орандж Буд» будівництва на приаеродромній території та підлягають розгляду судом господарської юрисдикції, оскільки цей спір не містить ознак владних-управлінських функцій та є основним. А інші вимоги до органів місцевого самоврядування та суб'єктів владних повноважень щодо погодження спірного будівництва, видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва, є похідними.
Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Державіаслужба оскаржила їх до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Державіаслужба вважає, що суди дійшли помилкового висновку про неналежність спору у справі до розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
1 листопада 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Відповідачі відзивів на касаційну скаргу не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення. 
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли щодо здійснення ТОВ «Орандж Буд» будівництва на приаеродромній території за відсутності погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Позивач вважає, що дозволи на будівельні роботи ТОВ «Орандж Буд» видані з порушенням норм Повітряного кодексу України (далі - Повітряний кодекс), Земельного кодексу України, Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 (далі - Порядок № 721), та інших нормативно-правових актів.
Державіаслужба провела позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеропорту «Київ (Жуляни)» та ухвалила рішення від 8 грудня 2017 року № 65 про припинення спірного будівництва і звернулася до суду із цим позовом, у якому, крім іншого, просить зобов'язати ТОВ «Орандж Буд» виконати це рішення.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення на предмет правильності застосування судами норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду виходить із такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Частиною четвертою статті 5 КАС передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як убачається з матеріалів справи, підставою звернення Державіаслужби до суду з цим позовом було зокрема, невиконання ТОВ «Орандж Буд» рішення позивача про припинення будівництва на приаеродромній території.
Статтею 16 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VІ «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.
Відповідно до статті 28 цього Закону міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. 
До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації (підпункт 30 пункту 4 Положення). 
Відповідно до пункту 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
Згідно із частиною третьою статті 69 Повітряного кодексу визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
За частиною десятою статті 69 Повітряного кодексу органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Виходячи з аналізу наведених правових положень законодавства та беручи до уваги обставини цієї справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у спірних відносинах Державіаслужба, приймаючи рішення від 8 грудня 2017 року № 65, діяла як суб'єкт владних повноважень, наділений функціями щодо погодження місця розташування об'єктів на приаеродромній території з метою забезпечення безпеки польотів і роботи радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов'язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) не закріплені у жодному нормативно-правовому акті - законі чи підзаконному нормативно-правовому акті.
Водночас чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо). 
У цьому випадку Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне виходити з «публічного інтересу» такого спору.
За загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
В адміністративному праві поняття «публічна адміністрація» слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
У справі, що розглядається, Державіаслужба (публічна адміністрація) звернулась до адміністративного суду з позовом про зобов'язання ТОВ «Орандж Буд» виконати рішення про припинення будівництва, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їхніх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві указаних вище об'єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров'ю людей.
За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки законодавець не передбачив інших способів зобов'язати особу виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) та ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.
Згідно із частиною першою статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки судом першої інстанції постановлено ухвалу, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, а суд апеляційної інстанції залишив таке рішення без змін, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2018 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська
| В. С. Князєв |