П О С Т А Н О В А
Іменем України
13 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/947/18 (П/9901/947/18)
Провадження № 11-8заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача    Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації «Бюро добрих справ» на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кравчука В. М. від 10 грудня 2018 року у справі за позовом Громадської організації «Бюро добрих справ» до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, Верховної Ради України про визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування нормативно-правових актів,
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2018 року Громадська організація «Бюро добрих справ» (далі - ГО «Бюро добрих справ») звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) щодо прийняття у першому читанні та за основу проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування акцизним податком легкових транспортних засобів» та проект Закону України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо ввезення транспортних засобів на митну територію України» (реєстраційний № 8487 від 15 червня 2018 року, № 8488 від 15 червня 2018 року);
- визнати незаконними та скасувати нормативно-правові акти ВРУ, прийняті народними депутатами України 08 листопада 2018 року, а саме проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування акцизним податком легкових транспортних засобів» та проект Закону України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо ввезення транспортних засобів на митну територію України» (реєстраційний № 8487 від 15 червня 2018 року, № 8488 від 15 червня 2018 року).
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у відкритті провадження відмовлено за п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ГО «Бюро добрих справ» подала апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на її думку, ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Обґрунтовуючи свої доводи, скаржник зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. На думку позивача, предметом цього спору є не питання щодо конституційності цих нормативно-правових актів, а їх невідповідність нормам закону, тобто їх законність.
Відповідачі у своїх відзивах на апеляційну скаргу просять у її задоволені відмовити, оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв оскаржуване рішення з дотриманням норм процесуального права, а доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи відповідачів, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. 
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За позицією позивача, оскаржувані законопроекти містять корупційну складову схему щодо розмитнення транспортних засобів. Крім того, зміни, які містяться в цих законах, суперечать нормам міжнародного права. ГО «Бюро добрих справ» стверджує про порушення  внаслідок прийняття зазначених законопроектів своїх конституційних прав, зокрема, ст. 33 Конституції України, яка гарантує кожному свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлені законом.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з рішенням суду першої інстанції і не приймає правову позицію позивача, виходячи з таких міркувань.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (ст. 91 Конституції України).
Згідно із п. 3 ст. 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень ст. 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до ч. 2 ст. 147, ч. 1 ст. 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Аналіз наведеного свідчить, що ВРУ при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих ВРУ.
За таких обставин висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу, є правильним.
Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз'яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом. 
Таку правову позицію викладено в постановах ВеликоїПалати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Разом з цим суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що такий спір належить до компетенції Конституційного Суду України, оскільки за позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верхового Суду невідповідність спірних законопроектів нормам Основного Закону України, а також порушення процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ГО «Бюро добрих справ» оскаржує дії і бездіяльність ВРУ, пов'язану з ухваленням законопроектів та Президента України, пов'язану з підписанням законів в процедурі набрання ними чинності, тобто повноваження відповідачів під час реалізації їх законодавчої діяльності. Більш того, позивач додатково підкреслив, що він не оскаржує спірні нормативно-правові акти з питань їх конституційності, а не погоджується виключно з процедурою їх прийняття.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції помилково роз'яснив ГО «Бюро добрих справ», що розгляд цих вимог віднесено до компетенції Конституційного Суду України, а тому оскаржувана ухвала цього суду підлягає зміні в її мотивувальній та резолютивній частинах з викладених вище підстав.
За правилами ст. 315, 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Керуючись ст. 241-243, 266, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу Громадської організації «Бюро добрих справ» задовольнити частково.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови. 
Абзац другий резолютивної частини ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року виключити.
В іншій частині ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:  
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук   О. Б. Прокопенко
                                               Д. А. Гудима   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
                                               О. Р. Кібенко   О. С. Ткачук
                                               В. С. Князєв  В. Ю. Уркевич
                                                                       О. Г. Яновська