Постанова
Іменем України
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 756/5081/14-ц
Провадження № 14-69 цс 19
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом заступника прокурора міста Києва (далі також - прокурор) до Київської міської ради (далі також - міська рада), ОСОБА_3 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на землю, відновлення становища, що існувало до порушення,
за касаційною скаргою прокурора на постанову Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Закришняк Г. М., Андрієнка А. М., Мараєвої Н. Є.
Учасники справи:
        позивач: заступник прокурора міста Києва;
        відповідачі: ОСОБА_3, Київська міська рада;
        особа, яка подала апеляційну скаргу: ОСОБА_7 (представник - адвокат Бенескул Артур Васильович).
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.            14 квітня 2014 року прокурор звернувся з позовом, в якому просив:
1.1.       Визнати незаконним і скасувати рішення ради від 24 грудня 2009 року № 1103/3172 «Про передачу громадянину ОСОБА_3 у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1» (далі - рішення);
1.2.       Визнати недійсним виданий ОСОБА_3 державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, зареєстрований 28 квітня 2010 року Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу ради (Київської міської державної адміністрації) за № 04-7-0248 (далі - державний акт);
1.3.       Відновити становище, яке існувало до порушення, шляхом повернення в розпорядження ради земельної ділянки площею 0,10 га у АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_2, вартістю 387 073,79 грн (далі - земельна ділянка).
2.            Прокурор обґрунтував незаконність рішення так :
2.1.       Земельна ділянка відповідно до земельно-кадастрової інформації належала до земель рекреаційного призначення та з порушенням норм земельного законодавства була передана ОСОБА_3 для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто для потреб, не пов'язаних з рекреаційними;
2.2.       Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 погодило Головне управління екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу ради (Київської міської державної адміністрації) (висновок від 4 грудня 2009 року № 071/04-4-22/6702), тобто орган, який не належить до органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України;
2.3.       Обов'язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_3 земельної ділянки проведена не була.
3.            З огляду на вказане прокурор стверджував, що державний акт, виданий на підставі незаконного рішення, є недійсним. Оскільки і рішення, і державний акт порушують права територіальної громади м. Києва на землю, таке право має бути захищене шляхом відновлення становища, яке існувало до його порушення, а саме шляхом повернення земельної ділянки у розпорядження ради.
4.            Звернення до суду у межах позовної давності прокурор обґрунтував пунктом 4 частини першої статті 268 Цивільного кодексу України у редакції, чинній до 15 січня 2012 року, частиною другою пункту 2 частини 2 Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства», пунктом 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства».
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
5.            13 листопада 2014 року Оболонський районний суд м. Києва ухвалив рішення, яким задовольнив позовні вимоги частково: визнав незаконним і скасував рішення та визнав недійсним державний акт; у задоволенні інших вимог відмовив.
6.            Незаконність рішення суд обґрунтував так:
6.1.       Земельна ділянка належала до земель рекреаційного призначення; її цільове призначення у визначеному порядку не змінювалося, а тому рішення було прийняте з порушенням вимог статті 20 Земельного кодексу (далі - ЗК) України;
6.2.       У проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки відсутній висновок органу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, необхідний для вилучення (викупу), надання земельних ділянок у порядку, передбаченому статті 118 ЗК України;
6.3.       Обов'язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки проведена не була.
7.            Суд першої інстанції задовольнив також вимогу про визнання недійсним державного акта, оскільки вважав її похідною від вимоги щодо незаконності рішення, на підставі якого був виданий цей акт.
8.            Щодо вимоги про повернення земельної ділянки у розпорядження ради суд вказав, що становище, яке існувало до порушення, було відновлене визнанням незаконним і скасуванням рішення та визнанням недійсним державного акта. А тому у задоволенні вказаної вимоги відмовив.
9.            Крім того, суд встановив, що прокурор звернувся до суду 14 квітня 2014 року, тобто протягом трьох років з дати набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства», а тому позовну давність не пропустив.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
10.         28 березня 2018 року Апеляційний суд міста Києва прийняв постанову, якою скасував рішення Оболонського районного суду м. Києва від 13 листопада 2014 року, а провадження у справі закрив.
11.         Мотивував тим, що для визначення юрисдикції суду за позовом прокурора важливо встановити його статус у справі - позивача чи представника сторони. Суд застосував висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладений у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17, і вважав, що оскільки позивачем у справі є прокурор, який відповідно до обсягу наданих йому повноважень є посадовою особою органу державної влади, справу має розглядати адміністративний суд.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12.         27 квітня 2018 року прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій вказав на порушення апеляційним судом норм процесуального права. Просить скасувати постанову Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року та залишити в силі рішення Оболонського районного суду м. Києва від 13 листопада 2014 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
13.         16 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
14.         Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що постанова Апеляційного суду міста Києва від 28 березня 2018 року оскаржена з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
15.         Прокурор вважає, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність подальше оспорювання правомірності набуття особою земельної ділянки має вирішуватися за правилами цивільного судочинства, оскільки існує спір про право. Обґрунтовує довід висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 809/1946/15 та від 4 квітня 2018 року у справі № 813/7654/14. 
16.         Вказує на те, що спір має приватноправовий характер, якщо він зумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу незалежно від того, чи бере участь у спорі суб'єкт владних повноважень. Стверджує, що апеляційний суд безпідставно застосував висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладений у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17, оскільки у цій справі не оспорювалося право власності фізичних осіб на земельну ділянку і не заявлялися вимоги про скасування державного акта на право власності на земельну ділянку.
(2) Доводи інших учасників справи
17.         19 липня 2018 року ОСОБА_7 подав відзив на касаційну скаргу, в якому стверджує, що 22 червня 2012 року уклав з ОСОБА_3 договір купівлі-продажу земельної ділянки та зареєстрував на неї право власності. Вважає, що ухвалені у справі рішення впливають на його права й інтереси, однак він не був залучений до участі у справі.
18.         Стверджує, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки не залучив його до участі у справі. Зазначає, що прокурор є суб'єктом владних повноважень і подав позов до ради, вважаючи незаконними її дії в частині прийняття рішення, а не звертався з позовом до власника земельної ділянки за правилами статей 387 та 388 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України. Вказане вважає підтвердженням наявності спору між суб'єктами владних повноважень - прокуратурою та радою - з приводу реалізації ними компетенції у сфері управління землями територіальної громади. Тому, на думку ОСОБА_7, висновки апеляційного суду щодо юрисдикції адміністративного суду є правильними.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанцій
19.         Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
20.         Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
21.         Суб'єктом владних повноважень є, зокрема, орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (підпункт 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
22.         Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
23.         ВеликаПалата Верховного Суду вважає помилковим застосування апеляційним судом статті 18 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду), яка визначає правила предметної підсудності адміністративних справ та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень. Для розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формальних критеріїв - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин і предмета спору. Для правильного вирішення питання про юрисдикцію суду визначальним є характер правовідносин, з яких виник спір.
24.         Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний (зобов'язані) виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень (див. пункт 5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
25.         Отже, у публічно-правовому спорі сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні: одна зі сторін - суб'єкт владних повноважень - виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Зазначені функції суб'єкт владних повноважень має виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
26.         Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
27.         Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
28.         ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
29.         Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, 24 грудня 2009 року Київська міська рада прийняла рішення, згідно з яким передала земельну ділянку у власність ОСОБА_3 На підставі цього рішення 28 квітня 2010 року був оформлений відповідний державний акт. І 14 квітня 2014 року прокурор звернувся до суду з позовом про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним державного акта, оскільки Київська міська рада не мала повноважень на розпорядження землями рекреаційного призначення, а їх власник згоду на зміну цільового призначення земельної ділянки та на її відчуження не надавав.
30.         У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов'язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування (частина четверта статті 11 ЦК України). Отже, їхні рішення можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
31.         Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
32.         Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оспорювання речового права (права власності), що виникло внаслідок реалізації відповідного рішення суб'єкта владних повноважень (див., зокрема, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17).
33.         Оскільки прокурор оспорює правомірність як прийняття оскарженого рішення, так і набуття фізичною особою земельної ділянки, такий спір щодо права власності слід вирішувати за правилами цивільного судочинства. А тому необґрунтованим є висновок апеляційного суду та аргументи ОСОБА_7 щодо наявності в адміністративного суду юрисдикції для розгляду цього спору.
34.         ВеликаПалата Верховного Суду вважає необґрунтованим посилання апеляційного суду на висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17. У цій справі прокурор звернувся до суду з позовом до Козинської селищної ради про визнання протиправним і скасування її рішення, прийнятого всупереч вимогам статей 88 і 89 Водного кодексу України та вимогам статей 60 і 61 Земельного кодексу України.
35.         З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду щодо розгляду цього й аналогічних спорів за правилами цивільного судочинства та вади обґрунтування висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 26 січня 2018 року у справі № 810/2509/17 щодо необхідності вирішення за правилами адміністративного судочинства будь-яких справ, в яких позов поданий прокурором, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від зазначеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
36.         Якщо у результаті прийняття рішення суб'єктом владних повноважень особа набула речове право на нерухоме майно, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин, є цивільно-правовим способом захисту права позивача і має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
37.         Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
38.         Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).
39.         Відповідно до частини четвертої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом.
40.         Висновки суду касаційної інстанції, в зв'язку з якими скасовано судові рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції під час нового розгляду справи (частина п'ята статті 411 ЦПК України).
41.         З огляду на надану оцінку аргументів учасників справи та висновків суду апеляційної інстанції Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу частково обґрунтованою. А тому постанову Апеляційного суду м. Києва від 28 березня 2018 року слід скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
(2.2) Щодо судових витрат
42.         З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду справи судом.
Керуючись частиною першою статті 400, пунктом 2 частини першої статті 409, частинами четвертою - шостою статті 411, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргузаступника прокурора міста Києва задовольнити частково.
2.    Постанову Апеляційного суду м. Києва від 28 березня 2018 року скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| О. С. Золотніков | І. В. Саприкіна
| В. С. Князєв | О. М. Ситнік
| Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська