ПОСТАНОВА
Іменем України

15 травня 2019 року 
м. Київ
справа № 495/9014/15-а
адміністративне провадження № К/9901/13592/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  495/9014/15-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровського міської ради Одеської області, треті особи - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про скасування рішення селищної ради № 679 від 17 липня 2015 року;
за касаційною скаргою ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області (суддя Боярський О. О.) від 13 квітня 2016    року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Домусчі С. Д., Коваль М. П., Кравець О. О.) від 12 липня 2016 року, встановив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з адміністративним позовом до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровського міської ради Одеської області, треті особи - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , в якому просили:
- скасувати рішення Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровського міської ради Одеської області № 679 від 17 липня 2015 року.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що позивачі є співвласниками 49/100 частин будинку АДРЕСА_3 . Іншими суміжними співвласниками є треті особи. 16 липня 2013 року виконавчий комітет Сергіївської селищної ради прийняв рішення № 159, яким надав позивачам дозвіл на розробку проекту прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_3 . В подальшому, 16 серпня 2013    року виконавчий комітет Сергіївської селищної ради прийняв рішення № 181, яким затвердив ОСОБА_1 проект прибудови до садового житлового будинку. Оскаржуваним рішенням Сергіївської селищної ради, в супереч вимогам чинного законодавства, вищезазначені рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради були скасовані
3. Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 квітня 2016    року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12  липня 2016 року, задоволено адміністративний позов.
Скасовано рішення Сергіївської селищної ради № 679 від 17 липня 2015 року про скасування рішення № 159 від 16 липня 2013 року та № 181 від 16 серпня 2013 року.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 08 серпня 2016 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просять скасувати постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 квітня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року, і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
8. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року №  2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. 01 лютого 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 квітня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року у справі № 495/9014/15-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
11. Станом на 15 травня 2019 року заперечення або відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходили.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі договору дарування від 19 вересня 2008 року, посвідченого приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Федоренко О. І. , ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є рівними співвласниками 49/100 частин житлового будинку АДРЕСА_3 . Іншими співвласниками вказаного будинку є ОСОБА_4 , та ОСОБА_3 
13. 16 липня 2013 року виконавчий комітет Сергіївської селищної ради прийняв рішення № 159 «Про надання гр. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту прибудови до житлового будинку за адресою: АДРЕСА_3 », яким надано дозвіл на внутрішню реконструкцію житлового будинку за адресою: АДРЕСА_3 , без зміни зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані, надано дозвіл на розробку проекту прибудови до житлового будинку за вказаною адресою, а також зазначено про необхідність ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надати розроблений проект прибудови до житлового будинку на затвердження виконкому Сергіївської селищної ради.
14. 16 серпня 2013 року виконавчий комітет Сергіївської селищної ради прийняв рішення № 181 «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту прибудови до садового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_3 , яким ОСОБА_1 затверджено проект прибудови до садового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_3 , виконаний ПП  «Сергіївка-Буд-Сервіс», а також надано дозвіл на прибудову до садового житлового будинку згідно затвердженого проекту.
15. 17 липня 2015 року на 59-й сесії Сергіївської селищної ради VІ скликання прийнято рішення №  679 «Про заяву гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_3 », яким скасовано рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради № 159 від 16 липня 2013 року та № 181 від 16 серпня 2013 року.
16. Підставою для прийняття зазначеного рішення вказано те, що рішення № 159 від 16 липня 2013    року та № 181 від 16 серпня 2013 року прийнято виконкомом з порушенням ст. 358 ЦК України, оскільки ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не отримали згоду співвласників житлового будинку ОСОБА_4 та ОСОБА_3 на зведення прибудови, а також, що проектним рішенням передбачалось зведення прибудови до житлового будинку в АДРЕСА_3 без оформлення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 документів на земельну ділянку за вказаною адресою.
17. Вважаючи протиправним оскаржуване рішення Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що вимоги адміністративного позову є  обґрунтованими та доведеними, відтак наявні підстави для задоволення позовних вимог.
19. Суди попередніх інстанцій на підставі ст. 19, 114 Конституції України, ч. 9, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, дійшли висновку про незаконність рішення селищної ради № 679 від 17 липня 2015 року, зазначивши, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Скаржники у своїй касаційній скарзі не погоджуються з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, вважають їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
21. Зокрема скаржники зазначили, що рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради є рішенням виконавчого органу, а рішення Сергіївської селищної ради - це рішення законодавчого органу, який є вищим органом місцевого самоврядування в смт. Сергіївка. До компетенції виконавчого комітету не входить прийняття рішень про надання дозволу на розробку проекту прибудови, оскільки відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» це компетенція виключно селищної ради.
22. Крім того, суди попередніх інстанцій невірно застосували рішення Конституційного Суду України, оскільки у зазначеному рішенні йдеться про неможливість скасування рішення органом, що його ухвалив, відтак оскаржуване рішення відповідача є законним та обґрунтованим. 
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст.  341 КАС України, виходить з наступного.
24. Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) питання щодо скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
26. Згідно ч. 9, 10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
27. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, що селищна рада має право скасовувати рішення виконавчого комітету, оскільки рада виступає як законодавчий орган, а комітет - як виконавчий орган цієї ради, колегія суддів зазначає наступне.
28. Відповідно до Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
29. Згідно ст. 1 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад;
30. Конституційний Суд України у своєму рішенні № 7-рп/2009 зазначив, що закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону № 280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина 9 статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).
31. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 03 жовтня 1997 року №   4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
32. Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
33. Отже, Сергіївська селищна рада має повноваження скасувати рішення виконавчого комітету, який створений при ній для здійснення виконавчих функцій, у разі невідповідності їх Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.
34. Водночас у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
35. Цей принцип знайшов своє відображення у ст. 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
36. Також, в Рішенні № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
37. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
38. Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.
39. Враховуючи, що на виконання рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради від 16  липня 2013 року № 159 та від 16 серпня 2013 року № 181, було надано ОСОБА_1 та ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту прибудови до житлового будинку, а також затверджено ОСОБА_1 проекту прибудови до садового будинку житлового будинку, є підстави вважати, що на підставі цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав позивачів у цій справі, і вони заперечують проти їх зміни чи припинення.
40. Отже, рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради від 16 липня 2013 року № 159 та від 16 серпня 2013 року № 181 є ненормативним (індивідуальним) правовим актом, тобто є актом одноразового застосування. Воно вичерпало свою дію фактом його виконання - наданням дозволу на розробку проекту та затвердженням проекту прибулдови, а тому орган місцевого самоврядування не мав правових підстав для їх скасування чи зміни після виконання останніх. Такі рішення, виходячи з вищенаведених норм чинного законодавства, могло бути скасовано лише у судовому порядку.
41. Отже, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для скасування рішення Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровського міської ради Одеської області № 679 від 17  липня 2015 року, як такого, що прийняте поза межами повноважень селищної ради.
42. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
43. Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
44. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі про задоволення позовних вимог.
45. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
46. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
47. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст.  139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 , ОСОБА_4 залишити без задоволення.
Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 квітня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року у справі №  495/9014/15-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           Т. О. Анцупова

Судді                                                                                                              В. М. Кравчук

          О. П. Стародуб