ПОСТАНОВА
Іменем України

15 березня 2019 року 
м. Київ
справа №   822/2807/15
адміністративне провадження №   К/9901/6881/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів - Берназюка Я. О., Стародуба О. П.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 822/2807/15
за позовом ОСОБА_2 до Управління Міністерства внутрішніх справ України у Хмельницькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії; 
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду (суддя Лабань Г. В.) від 13 листопада 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Кузьмишина В. М., Боровицького О. А., Сушка О. О.) від 24 грудня 2015 року, встановив:
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області (далі УМВС України в Хмельницькій області), в якому з урахуванням заяви  про зміну (уточнення) позовних вимог від 02 листопада 2015 року /а. с. 71-73/, просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання своїх зобов'язань по взяттю на квартирний облік, занесенням до окремого списку і подальшим забезпеченням ОСОБА_2 та членів його сім'ї житлом;
- зобов'язати відповідача взяти на квартирний облік із занесенням до окремого списку ОСОБА_2 та членів його сім'ї та надати житлове приміщення для проживання згідно черги та норм, встановлених законодавством України.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що в період з 09 вересня 1988 року по 12 листопада 2002 року проходив військову службу за контрактом на посаді сержантського складу у відділі пожежної безпеки органів внутрішніх справ України в м. Дунаївці та з 03 лютого 1990 року його було зараховано в загальну чергу для отримання житла разом із сім'єю. 12 листопада 2002 року, згідно положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, звільнений у відставку по п. 65 «Б» через хворобу по інвалідності, та виключений із списків особового складу.
11 березня 2015 року та повторно 12 травня 2015 року звертався до начальника УМВС України в Хмельницькій області з заявою про взяття на квартирний облік, на що 12 квітня 2015 року та 25 червня 2015 року відповідно отримав відповіді Командування УМВС України в Хмельницькій області, якими йому відмовлено у задоволенні клопотання.
З відмовою відповідача з підстав того, що згідно Житлового кодексу на квартирний облік приймаються тільки ті громадяни, які постійно проживають і зареєстровані в даному населеному пункті (м.    Хмельницький) не менше 2-х років, не погоджується та вважає, що відповідачем порушені ст. 46 Конституції України, ст.    13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», ст. 24 Закону України «Про статус і соціальний  захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
3. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року, в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2     звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року. ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги ОСОБА_2:
- визнати протиправною бездіяльність Командування УМВС України в Хмельницькій області щодо невиконання своїх зобов'язань по взяттю на квартирний облік, занесенням до окремого списку і подальшим забезпеченням ОСОБА_2 та членів його сім'ї житлом;
- зобов'язати відповідача взяти на квартирний облік із занесенням до окремого списку ОСОБА_2 та членів його сім'ї та надати житлове приміщення для проживання згідно черги та норм, встановлених законодавством України
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. 04 лютого 2016 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення УМВС України в Хмельницькій області. в якому відповідач просить касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року - без змін.
7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалась.
8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
9. 22 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року у справі № 822/2807/15  передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. 
10. Ухвалою Верховного Суду від 11 березня 2019 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач - ОСОБА_2 в період з 09 вересня 1988 року по 12 листопада 2002 проходив військову службу за контрактом на посаді сержантського складу у відділі пожежної безпеки органів внутрішніх справ України в м. Дунаївці.
12. З 03 лютого 1990 року позивача було зараховано в загальну чергу для отримання житла разом із сім'єю. 
13. 12 листопада 2002 року, згідно Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, звільнений у відставку по п. 65 «Б» через хворобу по інвалідності, та виключений із списків особового складу.
14. 09 вересня 2014 року ОСОБА_2 письмово звернувся до Начальника УМВС України в Хмельницькій області з клопотання про отриманням житла. 
15. 24 лютого 2015 року позивач письмово звернувся до Міністра внутрішніх справ України із питаннями щодо забезпечення його та його ї сім'ї житловим приміщенням для проживання або виплати грошової компенсації на належне йому житлове приміщення. 
16. Листом від 12 березня 2015 року № 25/2/1-с-44 Департамент матеріального забезпечення Міністерства внутрішніх справ України проінформував ОСОБА_2, що згідно ст. 37 Житлового кодексу Української РСР працівники відомства, які залишили роботу у зв'язку з виходом на пенсію, мають право ставати на квартирний облік за місцем колишнього працевлаштування нарівні з працівниками.
17. На початку березня 2015 року позивач звернувся до начальника УМВС України в Хмельницькій області з заявою про взяття на квартирний облік, на яку 12 квітня 2015 року отримав відповідь №  14/С-12 Командування УМВС України в Хмельницькій області, якою йому відмовлено у задоволенні заяви, так як позивач проживає та зареєстрований у м. Дунаївці.
18. 12 травня 2015 року позивач повторно звернувся до начальника УМВС України в Хмельницькій області з письмовою заявою про позачергове забезпечення житлом, на яку 25 червня 2015 року листом № 12/С-217 Командуванням УМВС України в Хмельницькій області йому повторно відмовлено у задоволенні клопотання. 
19. Позивач, вважаючи дії відповідача протиправними, звернувся з адміністративним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, відмовляючи у задоволені позовних вимог, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із законності рішення відповідача про відмову у взятті на квартирний облік позивача, оскільки позивачем не доведено обґрунтованість своїх позовних вимог.
21. Суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач, звертаючись до керівництва Управління з заявою, не надав жодного документу, який би підтверджував його право на визнання його потребуючим поліпшення житлових умов згідно Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів Української РСР і Української республіканської ради професійних спілок від 11 грудня 1984 року № 470. Також зазначили, що в супереч вимогам зазначених Правил, заява підписана лише позивачем та не містить підписів членів сім'ї, які разом проживають, мають самостійне право на одержання жилого приміщення і бажають разом стати на облік.
22. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій відхилили посилання позивача на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»  як на підставу для забезпечення його житлом, оскільки відповідно до цього Закону обов'язок по забезпеченню житлом громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи покладено на державу в особі місцевих рад та обласних державних адміністрацій, але аж ніяк не на державні установи (в даному випадку Управління МВС України в Хмельницькій області). 
23. Щодо твердження позивача про те, що з ним укладався контракт, за умовами якого на командування УМВС України в Хмельницькій області покладався обов'язок забезпечити його житлом, суди попередніх інстанцій зазначили, що воно не знайшло свого підтвердження та спростовується довідкою Головного Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області від 22 липня 2015 року №   418.
24. За вказаних обставин, суди попередніх інстанцій, оцінивши наявні докази, дійшли висновку, що вимоги позивача щодо визнання бездіяльності УМВС у Хмельницькій області протиправною є безпідставними, так як відповідачем були здійсненні всі, щодо поданої заяви, а саме надано аргументовану відмову у її задоволені у передбачений законодавством термін. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
25. Скаржник у касаційній скарзі зазначає, що:
- командуванням УМВС України в Хмельницькій області порушено його право стати на квартирний облік у м.    Хмельницькому, яке гарантоване йому Житловим кодексом Української РСР;
- не взято до уваги, що він проходив надстрокову службу в УМВС, яка регламентується постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114 «Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ»;
- порушено право як військовослужбовця на вибір місця проживання згідно Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року №  2011-XII.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 
28. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначає, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
29. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
30. Згідно п. 1, 7 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
31. Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
32. Як встановлено ч. 2 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
33. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
34. Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачами права на отримання житла. Отже, цей позов поданий на поновлення прав позивача у сфері житлових відносин.
35. Відповідно до ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) під цивільною юрисдикцією розуміється компетенція загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
36. За загальним правилом у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема, спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (ст. 3, 15 ЦПК України).
37. Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
38. У порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, користування жилим приміщенням у будинку державного чи приватного жилого фонду, житлово-будівельних кооперативів, у гуртожитках, встановлення автономного опалення у приміщенні державного житлового фонду, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов'язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо).
39. З огляду на вказане та враховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про зобов'язання взяти на квартирний облік підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки позивач звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, отже, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права на житло. Такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача.
40. За вказаних обставин, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про розгляд справи в порядку адміністративного судочинства є помилковим. Адже, Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні п. 1 ст.    6 Конвенції.
41. Аналогічні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містяться, зокрема, у  постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16, від 20 вересня 2018 року у справі №815/2551/15 та від 23 січня 2019 року у справі №  806/5217/15.
42. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
43. Згідно із ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
44. Відповідно до ст.    238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).
45. Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
46. На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що за предметом спору та суб`єктним складом сторін, вказаний спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, стосується житлових відносин і має розглядатися в порядку цивільного судочинства, а тому судові рішення у даній справі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись ст. 242, 345, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року у справі № 822/2807/15 скасувати.
Провадження у справі закрити.
Роз'яснити ОСОБА_2 право на звернення з позовом до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач          Т. О. Анцупова
Суддя          Я. О. Берназюк
Суддя          О. П. Стародуб